О возможностях и перспективах развития свободных экономических зон в Украине
ПРАВО НА ЖИЗНЬ ДОКАЗАНО
ПРАВО НА ЖИЗНЬ ДОКАЗАНО
О возможностях и перспективах развития
свободных экономических зон в Украине
В конце восьмидесятых – начале
девяностых годов, когда в стране только начинали
набирать силу идеи либерализации экономической
жизни и ставились разнообразные
социально-экономические эксперименты, – регионы
Украины проявили заинтересованность к созданию
свободных зон, которые именовались тогда и
особыми, и специальными (по китайскому образцу) и
предпринимательскими.
"Пионерами" этого начинания стали
Закарпатская, Одесская, Черновицкая,
Харьковская, Днепропетровская области,
Автономная Республика Крым. У каждой из них были
свои аргументы. Так, Закарпатская область
обладала одним из мощнейших в бывшем Советском
Союзе транспортным комплексом Чопа,
обслуживавшим в свое время более половины
внешнеторгового оборота СССР. Одесская область
имела еще с XIX века опыт "порто франке" и
мощное портовое хозяйство. У Черновицкой области
с ее положением на западной границе Украины,
широкой диаспорой, традициями
предпринимательства и природоресурсным
потенциалом также были основания надеяться на
приток инвестиций, активизацию
внешнеэкономических связей. Харьков и
Днепропетровск – крупные промышленные центры с
высокоразвитой инфраструктурой, мощным
интеллектуальным потенциалом – предполагали,
что создание производственных зон еще более
укрепит их позиции, оградит от кризиса. Ну и,
конечно же, Крым, с его уникальными
природно-климатическими ресурсами. Самый
популярный курорт страны, с развитой
транспортной инфраструктурой, мог очень много
получить для своего развития от статуса СЭЗ.
Позже число инициаторов свободных
экономических зон и иных особых
территориально-хозяй-ственных образований в
Украине росло по мере ухудшения
обще-экономической ситуации, стагнации
производства, расширения безработицы. В
результате, за период 1989-1999 гг. различными
регионами Украины было разработано и
представлено в Кабинет Министров более 30
проектов специальных (свободных) экономических
зон различных типов. В частности, свободная
таможенная зона "Чоп-Интерпорт",
комплексная специальная экономическая зона
"Закарпатье" и СЭЗ "Европа-Центр"
(Закарпатская обл.); комплексная
торгово-производственная и специализированная
туристско-рекреационная зона "Буковина"
(Черновицкая обл.); Одесская производственная
зона, СЭЗ "Антарктика", "Южненская",
"Порто-франко", "Южная Пальмира",
"Аджалык" (Одесская обл.); СЭЗ Севастополь,
"Манганари", Сиваш, Керчь и пр. (Автономная
Республика Крым); внешнеторговая зона
"Джарылгач" (Херсонская обл.);
"Днепроавиа", "Приднепровье",
"Кривбас" (Днепропетровская обл.);
Южно-Украинская зона приграничного
сотрудничества (Черниговская обл.);
"Интерпорт-Ковель" (Волынская обл.);
"Азовье", технопарк в Донецке, комплексная
производственная СЭЗ (Донецкая обл.);
"Яворив", "Курортополис Трускавец"
(Львовская обл.); "Степногорск" (Запорожская
обл.); "Ворохта", "Яремче"
(Ивано-Франковская обл.); "Лидия-Харьков"
(Харьковская обл.); "Могилев-Подольский"
(Винницкая обл.); "Славутич" (Киевская обл.);
"Кременчук" (Полтавская обл.) и пр.
Таким образом, 15 из 25 крупных
административно-территориальных единиц
выступали инициаторами создания на собственной
территории особого режима хозяйственной
деятельности в форме СЭЗ. При этом все
предложения, как правило, строились на детальном
знании внутренних проблем и специфики
хозяйственного развития областей. Однако
неправомерно было бы оценивать подобную
активность инициаторов только положительно: ряд
проектов СЭЗ оказался недостаточно
отработанным, в других случаях реализация
проекта связывалась с привлечением значительных
по масштабу средств, источники покрытия которых
не были известны; предусматривалось
долгосрочное освобождение от налогообложения
значительного количества плательщиков налогов.
Среди недостатков этих проектов также следует
отметить отведение в зональное пространство
больших территорий, включая административные
районы, города и целые области; чрезмерно широкий
перечень функций; а также, в отдельных случаях, –
неоправданные попытки решения таким путем
политических и национально-культурных проблем.
Решение об учреждении свободных зон на основании
подготовленных регионами проектов в тот период
принято не было. Это можно объяснить отсутствием
соответствующей законодательной базы, и
более-менее четко определенной государственной
стратегии экономического развития, а также
психологической неготовностью руководства к
подобному эксперименту. Нерешительность
властных структур создавала, таким образом,
двойственную ситуацию.
В то же время регионы, инициировавшие
вопрос о свободных зонах, сами не владели
достаточной информацией о деятельности
зарубежных СЭЗ, порядке их создания,
эффективности (просто отсутствовала серьезная
аналитическая информация по этому вопросу). Не
было достоверно известно, как необходимо
регламентировать соответствующие правовые,
хозяйственные, организационные вопросы
деятельности зон и как они должны вписываться в
общее хозяйственное право страны.
Вопреки обыкновению, в начале 90-х годов
Украина не стала повторять российский сценарий,
по которому решение об учреждении сети зон было
принято президентом РФ, то есть практические
вопросы формирования СЭЗ уже решались, а
необходимой правовой базы еще существовало. У
нас же, реагируя на активность регионов,
Верховная Рада Украины в октябре 1992 года приняла
Закон "Об общих основах создания и
функционирования специальных (свободных)
экономических зон", а Кабинетом Министров был
создан специализированный орган по рассмотрению
и подготовке документов об учреждении СЭЗ –
Межведомственная комиссия. Позже, в 1994 году,
правительство одобрило "Основные направления
государственной региональной экономической
политики Украины" и Концепцию создания на
территории государства специальных (свободных)
экономических зон (постановление №167). Принятие
названных документов создало необходимые
правовые основы деятельности зон.
Территории, на которых создаются
специальные (свободные) экономические зоны,
должны удовлетворять следующим требованиям:
иметь благоприятное
транспортно-географическое положение;
размещаться вблизи (или иметь развитую
сеть коммуникаций) крупных транспортных узлов,
морских портов, автомобильных, железнодорожных
дорог межгосударственного соединения,
международных аэропортов, транспортных
коридоров;
располагаться вблизи государст-венной
границы Украины;
иметь достаточный ресурсный потенциал
(природно-климатические условия, полезные
ископаемые, трудовые ресурсы,
научно-производственный потенциал и тому
подобное);
быть достаточно обеспеченными объектами
производственной и социальной инфраструктуры;
не иметь ограничений экологического
характера.
Кроме перечисленных выше факторов,
которые являются общими для формирования
территориально-хозяйственных образований в
форме СЭЗ, при принятии решения об учреждении
конкретной специальной (свободной)
экономической зоны также должны учитываться
специфические факторы, характерные для каждого
типа зон. Они определяются целевой и
функциональной направленностью каждой СЭЗ,
характером связей с внезональной экономикой,
привязкой к сложившимся системам расселения,
крупным производственным или иным объектам.
Указанным критериям размещения
специальных (свободных) экономических зон в
первом приближении отвечают такие регионы
Украины:
для создания внешнеторговых зон –
Закарпатская, Волынская, Львовская, Одесская,
Николаевская, Херсонская области и Автономная
Республика Крым;
для производственных зон – почти все
промышленные регионы Украины;
для научно-технических зон – города
Киев, Харьков, Одесса, Львов и близлежащие к ним
территории;
для туристско-рекреационных зон –
Автономная Республика Крым, Закарпатская,
Львовская, Черновицкая, Ивано-Франковская
области.
Для определения перечня СЭЗ, которые
целесообразно было бы создать на территории
Украины, были разработаны критерии отбора
проектов. В составе этих критериев: доказанная
экономическая и социальная эффективность,
положительное влияние на экономику региона и
содействие решению существующих там проблем,
приемлемая окупаемость, обеспеченность проекта
финансовыми и другими ресурсами, минимальная
потребность в привлечении централизованных
(бюджетных) капиталовложений как в прямой, так и в
опосредствованной формах и тому подобное.
Следует напомнить, что специальная
(свободная) экономическая зона (англ. – special/free
economic zone) определяется как часть территории
страны, в пределах которой устанавливается
специальный правовой режим экономической
деятельности. В Украине разрешено создавать:
свободные таможенные зоны и порты, экспортные,
транзитные зоны, таможенные склады,
технологические парки, технополисы, комплексные
производственные, туристско-рекреационные,
страховые, банковские зоны и тому подобное.
Используя функциональные признаки, все
названные выше разновидности зон можно
сгруппировать, отнеся их к пяти типам:
внешнеторговым, торгово-производственным,
научно-техническим, туристско-рекреационным и
оффшорным.
Целями создания СЭЗ законодательством
Украины заявлены: ускорение
социально-экономического развития регионов
размещения, привлечение внешних инвестиций,
создание новых рабочих мест и решение проблем
использования незанятого трудоспособного
населения, активизация предпринимательской
деятельности, стимулирование
экспорто-ориентированного (или
импортозамещающего) производства, привлечение и
внедрение новейших технологий, повышение
эффективности использования местных природных
ресурсов.
Исходя из этого, создание специальных
(свободных) экономических зон должно
увязываться, в первую очередь, с созданием точек
экономического роста, возрождением депрессивных
районов, стимулированием структурных изменений
в экономике.
Как соотносится сказанное выше с
задачами современного этапа экономического
развития Украины и отдельных ее регионов?
Экономическую ситуацию, в которой находится
сейчас Украина, нельзя охарактеризовать как
простую. Это связано с рядом объективных и
субъективных причин, в числе которых:
хронический спад производства, не
прекратившийся, по оценкам специалистов, и в 1999
году;
беспрецедентное старение материальной
базы производства (износ основных фондов достиг
45,9%, в том числе в промышленности – 48,8%, сельском
хозяйстве – 39,3%, строительстве – 50,8%);
критическое сокращение базы воспроизводства,
которое фактически осуществляется на простой, а
не на расширенной основе;
обвальное уменьшение капиталовложений в
экономику (инвестиции в основной капитал в
промышленности составили в 1985 – 17,2 млн. грн., а в
1998 – 4,5 млн. грн. (в сопоставимых ценах, то есть,
уменьшились в 3,8 раза;
отток финансовых и иных ресурсов из
сферы производства и вообще из экономики Украины
при несопоставимо малых прямых иностранных
инвестициях и высоком уровне внешних
заимствований;
серьезнейший обвал ситуации в сфере
занятости – высвобождение работников из сферы
производства и услуг, формирование неполной
занятости, увеличение количества безработных из
числа трудоспособного и экономически активного
населения и тому подобное.
Украинское государство пока не смогло
обеспечить нормальных условий для привлечения
иностранных инвестиций и стимулирования
национального производителя. По кумулятивному
показателю поступлений прямых иностранных
инвестиций в страны, которые ранее имели
централизованно регулируемую экономику, Украина
занимает одно из последних мест. Удельный вес
предприятий с иностранными инвестициями в
общегосударственном производстве ВВП и НД не
достигает одной десятой процента.
Сегодня, пожалуй, уже всем понятно, что
для качественного изменения ситуации следует
установить четкие, стабильные и стимулирующие
нормы предпринимательства (налоговое, бюджетное,
таможенное законодательство и т.п.);
активизировать инвестиционные процессы за счет
всех источников и во всех сферах народного
хозяйства. Актуальной задачей остается
привлечение внешних инвестиции для ресурсного,
технологического, инновационного обеспечения
экономического развития страны. В этой связи
становится отчетливо видна роль свободных
экономических зон в развитии внешней торговли,
движении капиталов, производстве, общем подъеме
"проблемных" территорий. Тем более, что
выводы о положительном влиянии СЭЗ на
экономическую ситуацию принимающей территории в
целом подтверждаются зарубежным опытом.
Так, наиболее интенсивное развитие
предпринимательства и самые высокие темпы
экономического роста в ряде стран характерны для
этапов становления и развития СЭЗ. В частности, в
этот период годовой прирост вложенных
иностранных инвестиций в специальных (свободных)
экономических зонах составляет, как правило, 35-75%;
среднегодовые объемы иностранного
инвестирования в расчете на 1 предприятие
(субъект зоны) составляют 90-250 тыс. USD, а
среднегодовые темпы роста промышленного
производства – 130-175%. В дальнейшем, по завершении
этапа освоения зоны и закрепления найденной
специализации, среднегодовые темпы роста
производства закономерно снижаются до 110-130%. СЭЗ
также являются достаточно эффективным
механизмом привлечения в страну внешних
инвестиций, абсорбируя от 10 до 80% их совокупной
стоимости. Кроме того, зоны производственного
назначения обеспечивают в трудоизбыточных
регионах, например, Юго-Восточная Азия, от 10%
(Корея, Гонконг, Филиппины) до 60% (Сингапур) общего
количества вновь созданных рабочих мест.
Принимая во внимание обще-признанную
эффективность СЭЗ, их создание было признано
целесообразным включить в состав направлений
государственной экономической политики Украины.
На практике это нашло отражение во
включении соответствующих разделов по СЭЗ в
ежегодные программы действий правительства и
прогнозы социально-экономического развития
страны, а также в обособлении позиции по
свободным зонам в Концепции государственной
региональной политики. Так, в подготовленную в 1999
году правительственную программу "Украина –
2010", которая призвана "определить
конкретные цели, рамочные условия и приоритеты
[Украины] с учетом имеющихся материальных,
финансовых, интеллектуальных и прочих ресурсов
государства, определить оптимальные пути их
достижения", – специально был введен
отдельный раздел 7.8, посвященный активизации зон
приграничного сотрудничества и созданию
свободных экономических зон. В нем, в частности,
определено, что "за счет концентрации средств,
материальных, кадровых и инновационных ресурсов
СЭЗ будут играть роль точек роста, развития
экономики в целом".
В то же время нельзя обойти вниманием тот
факт, что уже в начале 2000 года среди
стратегических приоритетов, изложенных в
послании Президента Верховной Раде Украины
"Стратегия экономической и социальной
политики на 2000-2004 гг.", места свободным зонам и
территориям приоритетного развития не нашлось.
Хотя, подобные территориально-хозяйственные
новообразования вполне согласуются с решимостью
Президента "внедрять механизмы
стимулирования внутреннего рынка,
инвестиционного процесса, активной региональной
политики". Тем более, что ключевыми заданиями
региональной политики должны стать на ближайшие
5 лет "стимулирование социального и
экономического развития депрессивных
территорий".
Естественно, формирование свободных
экономических зон или иных особых
территориально-хозяйственных образований, не
может расцениваться как ключевой элемент
украинской экономической стратегии: зоны могут
выступать лишь в качестве одного из механизмов
решения социально-экономических проблем на мезо-
и макро уровне. Но от этого проблема создания СЭЗ
не становится менее актуальной. О чем, впрочем,
свидетельствует и тот факт, что в 1999 г. была
разработана и принята Кабинетом Министров
Украины Государственная Программа развития
специальных (свободных) экономических зон и
территорий приоритетного развития со
специальным режимом инвестиционной
деятельности на период до 2010 года. Это
существенно – "программа развития".