Позитивные итоги эксперимента, проведенного в горно-металлургическом комплексе Украины во второй половине 1999 – 2001 гг., убедительно доказывают его эффективность как методологии преодоления кризисного состояния базовой отрасли экономики. Более того, данные результаты продемонстрировали, что влияние эксперимента не ограничилось лишь одной отраслью промышленности, а имело системный и разновекторный характер. Результаты эксперимента нашли весомое проявление в производственно-экономической и социальной сферах, как на общегосударственном и отраслевом уровнях, так и в трудовых коллективах.
ПРИМЕР ДЛЯ ПОДРАЖАНИЯ?
Позитивные итоги эксперимента,
проведенного в горно-металлургическом комплексе
Украины во второй половине 1999 – 2001 гг.,
убедительно доказывают его эффективность как
методологии преодоления кризисного состояния
базовой отрасли экономики. Более того, данные
результаты продемонстрировали, что влияние
эксперимента не ограничилось лишь одной
отраслью промышленности, а имело системный и
разновекторный характер. Результаты
эксперимента нашли весомое проявление в
производственно-экономической и социальной
сферах, как на общегосударственном и отраслевом
уровнях, так и в трудовых коллективах.
Вместе с тем, оценивая в целом
положительно итоги завершившегося эксперимента,
следует все же отметить, что он не решил, да и не
мог решить ввиду своей особой целевой
направленности, все накопившиеся экономические
и социальные проблемы предприятий и трудовых
коллективов. В отрасли в социально-трудовой
сфере требуют своего решения еще немало острых
проблем: полное погашение задолженности
предприятий по заработной плате и регрессным
искам, ликвидация существующей скрытой
безработицы, увеличение доли оплаты труда в
себестоимости продукции, подтягивание размера
средней заработной платы на основной массе
предприятий до уровня предприятий-лидеров.
Сегодня нужны дальнейшие совместные
усилия государства, работодателей и трудовых
коллективов с целью закрепления наметившихся
положительных тенденций и придания им
необратимого характера. Для этого в отрасли
необходимо реализовывать ряд программ
технического переоснащения, модернизации
морально устаревших и физически отработанных
агрегатов, внедрять в производство новые
прогрессивные технологии. Этому без сомнения
будет способствовать принятый в январе т.г. Закон
Украины "О дальнейшем развитии
горно-металлургического комплекса". На это же
нацелен и проект "Национальной программы
реформирования и развития ГМК Украины до 2010
года", находящийся на рассмотрении в Верховной
Раде Украины.
Однако на протяжении всего периода
эксперимента Украине неоднократно
предъявлялись обвинения в государственной
поддержке черной металлургии, на основании
которых строились антидемпинговые
расследования. При этом в полемике как бы
забывалось то, что поддержка такой
структурообразующей отрасли теми или иными
государственными средствами (в том числе и
внутренним торговым законодательством, как мы
это теперь видим в случае США), имеет широкую
практику в мире.
США постоянно подчеркивали
необходимость предупреждения и устранения
прямых или косвенных субсидий для сталелитейной
промышленности через правительственные
программы, так как эта практика, якобы,
поддерживает избыточные производственные
мощности. Однако, согласно исследованиям,
проведенным Американским институтом чугуна и
стали (AIIS) в 1999 г., американская металлургическая
промышленность была и остается одной из наиболее
субсидируемых в мире. Металлургические
предприятия США получали ранее и продолжают
получать до сих пор субсидии из федеральных
источников и разноплановую помощь от
правительств штатов и местных правительств
через принятие соответствующих законов и
поправок к ним. Таким образом, американские
металлургические предприятия совершенно
законно получают льготы через предоставление
преимуществ в программах государственных
закупок средствами особой налоговой политики,
путем принятия государством на себя
обязательств по пенсионному и медицинскому
страхованию, выдачи кредитов под
правительственные гарантии и т.п.
Одним из примеров субсидирования можно
считать взятие на себя Федеральной страховой
программой "Ассоциация Гарантий Пенсионных
Доходов" – АГПД – (the Pension Benefit Guarantee Corporation – PBGC
– insurance program) пенсионных обязательств крупных
металлургических предприятий в размере 2,27 млрд.
USD (2,97 млрд. USD в ценах 1999 г.).
В 1974 году Конгресс США одобрил Закон о
безопасности дохода работников, которые
освобождаются при уходе на пенсию и при
реструктуризации предприятий (Employee Retirement Income
Security Act of 1974) – ERISA. В соответствии с ним, для
обеспечения минимальных пенсионных доходов
освобождающимся работникам на случай, если их
работодатели не могут обеспечить пенсию
вследствие банкротства или остановки
производства, была и основана указанная выше
АГПД. Таким образом, эта организация выступала в
качестве "спонсора" предприятий по выплате
пенсионных затрат, если само предприятие
провести такие выплаты не могло. По правилам, для
возврата средств АГПД должна обращаться на
предприятие с требованием или иском о возврате
выплаченных ранее средств.
На протяжении многих лет
металлургические предприятия заключали
трудовые контракты с работниками, обещая выплату
пенсионных обязательств, и в качестве гарантии
таковой они использовали государственную
программу АГПД и свои фонды пенсионного
обеспечения. Зная, что на случай нехватки
средств, все пенсионные затраты уже
гарантированы АГПД, металлургические
предприятия не делали достаточных отчислений в
пенсионные фонды, а направляли эти средства на
другие цели. Испытывая финансовые трудности,
предприятия пользовались своим правом
объявления о банкротстве, которое автоматически
переводило затраты по пенсиям на АГПД и таким
образом экономило средства металлургических
предприятий.
Так, в апреле 1985 года компания Wheeling-Pittsburgh
Steel Corporation подала заявление о реструктуризации на
основании закона о банкротстве и перевела
обязательства по пенсиям на АГПД – их размер
составил 450 млн. USD. В 1986 году другая компания – LTV
Steel – подала заявление о банкротстве и также
перевела обязательства по пенсионным планам на
АГПД, но уже в размере 2,2 млрд. USD. Как следствие,
АГПД наращивала дефицит средств, и в 1987 г. был
принят Закон о защите пенсий (The Pension Protection Act),
которым ответственность АГПД ограничивалась, а
ответственность предприятий увеличивалась. Тем
не менее, законодатели предоставили
металлургическим предприятиям пятилетнюю
гарантию относительно замораживания уровня
обязательных выплат АГПД, в то время как
предприятия других отраслей промышленности
такой гарантии не имели. По оценкам специалистов,
фиксирование уровня выплат АГПД сэкономило
металлургическим предприятиям с 1987 по 1992 гг.
около 495 млн. USD (639 млн. USD в ценах 1999 г.) на выплатах
в пенсионные фонды.
За последние 20 лет металлургическим
предприятиям США предоставлено налоговых льгот
на сумму 1,25 млрд. USD (2,06 млрд. USD в ценах 1999 года).
Наиболее известным освобождением от уплаты
налогов есть так называемое "предоставление
безопасной гавани" ("Safe harbor leasing")
соответственно Закону 1981 года "О налоге
экономического оздоровления" (Economic Recovery Tax Act –
ERTA). Неприбыльным корпорациям, которые имели
льготы по уплате налогов, было разрешено
продавать свои льготы более прибыльным
компаниям. По оценкам, за два года предоставления
"безопасной гавани" металлургические
предприятия таким способом получили субсидий на
сумму 750 млн. USD (1,32 млрд. USD в ценах 1999 года).
В 1986 г. Конгресс одобрил специальное
правило для больших металлургических
предприятий в Законе о налоговой реформе от 1986 г.
(Tax Reform Act – TRA), соответственно которому семь
крупнейших металлургических предприятий (Big
Stееl’s Armco, Bethlehem, Inland, LTV Steel, National Steel, U.S. Steel, и
Wheeling-Pittsburgh) получили "переходный режим" для
приспособления к изменению кредитования
инвестиций. По оценкам экспертов, "переходный
режим" стоил бюджету 500 млн. USD субсидий (735 млн.
USD в ценах 1999 года).
Федеральные исследовательские
программы, такие, как "Инициатива по стали"
(Тhe Steel Initiative), "Инициатива по Металлам" (Тhe
Metals Initiative), "Промышленность будущего –
Сталь" (Industries of the Future – Steel) и "Технология
чистого угля" (Clean Coal Technology) были программами,
также нацеленными на увеличение прибылей
предприятий металлургической отрасли путем
субсидий и стоили государству 308 млн. USD (368 млн. USD
в ценах 1999 года). Указанные программы не были
фундаментальными исследованиями ("Вasic
research"), а являлись прикладными ("Аpplied
research"). Разница между ними в том, что
финансирование фундаментальных исследований
государством соответствуют правилам ВТО, а
прикладные исследования являются по сути
коммерческими и направлены на пользу конкретных
производителей или индустрии, которые с помощью
такого исследования получают средства
увеличения своей прибыли. Но, если компании видят
свою выгоду, они могут и сами проводить такие
исследования без финансирования государством,
так как речь идет об их коммерческой прибыли.
Таким образом, финансирование программ
"направленного исследования" со стороны
государства есть замена затрат частного сектора
и потому является прямым субсидированием.
Правительство также предоставило
субсидии металлургическим предприятиям в виде
специальных исключений из законов об охране
окружающей среды. А именно – Закона о чистом
воздухе ("Clean Air Act") на сумму 7,8 млрд. USD (10,4
млрд. в ценах 1999 года). Суть субсидирования в том,
что металлургические предприятия получали от
правительства освобождения от выполнения
требований Закона, в то время как другие
предприятия должны были придерживаться таких
требований. В 1981 г. металлургические предприятия
получили трехлетнюю отсрочку от выполнения
требований Закона и сэкономили на этом 3,7 млрд. USD
(5,97 млрд. USD в ценах 1999 года). В 1989 г.
металлургические предприятия получили
тридцатилетнюю отсрочку от соблюдения
стандартов "Здорового воздуха без токсинов"
(Нealth-Вased Аir Тoxin Standards), которые закреплены в
Дополнении от 1990 г. к "Закону о чистом
воздухе". По оценкам экспертов, это сэкономит
металлургическим предприятиям 4,1 млрд. USD (4,46
млрд. USD в ценах 1999 года).
Целью программы "Покупай
американское!" является использование
американской продукции при строительстве дорог,
аэропортов и других капитальных сооружений,
финансируемых государством. По оценкам,
перерасход бюджета при использовании
американской продукции только при строительстве
дорог за последние 15 лет составил 50 млн. USD
ежегодно. Закон "Покупай американское!" был
одобрен в 1933 г. и в качестве субсидионного он
начал использоваться с 1978 г., когда его положения
впервые были распространены на федеральные
программы общественных работ. По подсчетам
экспертов субсидии металлургов от применения
этого закона составили за последние 22 года 3 млрд.
USD (4,6 млрд. USD в ценах 1999 года).
Положения Закона неоднократно
критиковались торговыми партнерами США – ЕС в
Докладе о барьерах в торговле и инвестициях в США
(Report on United States Barriers to Trade and Investment) заявлял о
дискриминации европейских товаров в пользу
американских производителей. По результатам
Уругвайского раунда переговоров в апреле 1994 г.,
уже в рамках ВТО, было заключено Соглашение о
государственных закупках, которое открыло
международную конкуренцию по многим товарам на
внутреннем рынке страны, но США так и не открыли
рынок государственных закупок стали для
иностранных компаний.
Конгресс США принял поправку сенатора
Бэрда (Byrd) к Закону "О дополнительных
ассигнованиях в случае чрезвычайных событий"
(Emergency supplemental appropriations bill), которая может вылиться
в 806 млн. USD (738 млн. USD в ценах 1999 года) субсидий
металлургическим предприятиям. Суть поправок
состоит в предоставлении 85% правительственного
поручительства по кредитам для предприятий,
которые отвечают определенным критериям.
Распорядителем средств выступает Министерство
торговли США. Объем фонда поручительства
составляет 1 млрд. USD.
Субсидии правительств штатов не так
явны, но доступная информация свидетельствует об
огромных объемах субсидирования
металлургической промышленности со стороны
местных органов власти. Наибольшими
потребителями субсидий правительств штатов
являются металлургические мини-заводы. Субсидии
для них составили 1,3 млрд. USD (1,4 млрд. в USD в ценах
1999 года).
Все приведенные примеры субсидирования
могут быть квалифицированы как компенсационные.
Они имеют все три главных признака
компенсационного субсидирования – финансовый
взнос, выгоду и адресность. Федеральные
программы, программы правительств штатов
осуществляли финансовые взносы в
металлургические предприятия в том или ином
виде. Выгода, которую получали предприятия –
несомненна. Все программы субсидий были прямо
либо косвенно нацелены на финансирование
металлургических предприятий. Поэтому субсидии,
которые предоставлялись и предоставляются
металлургическим предприятиям США до сих пор,
являются согласно положениям ВТО
неправомерными, и металлургическая отрасль США
является наиболее субсидируемой в мире.
Если зарубежные субсидии
сталеплавильщиков осуждаются в США, звучат
требования о том, что они должны быть предметом
двусторонних и многосторонних консультаций, то
ведь и местные субсидии также неприемлемы. США
должны признать существование программ
субсидирования, их вклад в неэффективные и
избыточные производственные мощности и включать
их в повестку дня любых двусторонних либо
многосторонних консультаций по стали.
Что касается украинского Экономического
эксперимента в ГМК, то он, являясь весьма
своевременным и полезным для отрасли, не носит
характера государственного субсидирования.
Другое дело, что в условиях современной мировой
конъюнктуры стали, резко осложненной защитными
мерами от импорта со стороны США, ЕС и других
стран, он стал предметом спекуляций. Нам остается
лишь терпеливо разъяснять его крайнюю
необходимость в переходный период для
технического перевооружения отрасли – ведь
Украина не может предоставить и малой доли той
государственной помощи, которую предоставляет
своим металлургам США.