Правительство не выполняет план по финансированию дефицита
Наталья Лещенко
Правительство не выполняет план по финансированию дефицита
В сентябре бюджет-2007 выходит на финишную прямую с неприкрытым дефицитом. Напомним, что после внесения всех изменений и учета всех политических обещаний (включающих внеочередное повышение минимальной заработной платы, пенсий, введение второго этапа тарифной сетки в бюджетном секторе, повышение стипендий и содержание военнослужащих) дефицит государственного бюджета-2007 был значительно увеличен – до 19 млрд. грн. (в т.ч. по общему фонду – 17,8 млрд. грн.).
Погашение дефицита госбюджета из традиционных для ряда украинских правительств источников на сегодняшний день проблематично – и дополнительно ослаблено избирательной кампанией в парламент. Возлагать надежды на поступление сверхплановых доходов также опасно – фискальные ведомства не всегда могут обеспечить требуемые суммы в казну, исторический пик инфляции не поможет. На фоне постоянно растущих социальных расходов ситуация с исполнением государственного бюджета-2007 выглядит довольно тревожной. И, конечно, жертвой бюджетных “неувязок” станут по-настоящему нужные стране программы -финансирование капитальных расходов, скорее всего, урежут. И если у нынешнего правительства денег на реформирование ЖКХ не нашлось, то отдельные отрасли получили свой кусок бюджетного “пирога”. Речь идет о предоставлении господдержки угольной отрасли, которая за многие годы финансирования так и не продемонстрировала какого-либо позитивного эффекта от немалых государственных субсидий.
Во избежание повторных кризисных ситуаций в будущем, после окончания всех политических перипетий необходимо приступить к решению системных вопросов модернизации государственных финансов. Среди первоочередных вопросов – усовершенствование системы государственных закупок, улучшение методики прогнозирования, введение среднесрочного планирования, усовершенствование системы исполнения капитальных расходов из бюджета, упорядочение и пересмотр обязательств государства (в первую очередь социальных), ревизия программ государственной помощи отдельным отраслям.
ТРАДИЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ ПОГАШЕНИЯ ДЕФИЦИТА НЕДОСТУПНЫ
Причин проблематичного финансирования дефицита общего фонда бюджета-2007 несколько. Во-первых, не выполняется план приватизации на текущий год, что лишает государственную казну запланированного ресурса – за 9 месяцев поступления от приватизации составили 1,6 млрд.грн. (это всего лишь 15,3% годового плана). Последним ударом в этом направлении стала приостановка президентом Украины Виктором Ющенко приватизации шести облэнерго и Одесского припортового завода. Кроме того, ведутся процессы по возврату в госсобственность акций ОАО “Лугансктепловоз”, Марганецкого и Орджоникидзевского ГОКов. И если представили государства одержат победу в судах, бывшим собственникам предприятий придется платить из бюджетных средств. Повторное же проведение конкурсов по продаже этих объектов может потребовать как минимум два месяца.
Долгое время “страховочной сеткой” для правительства служили счета Государственного казначейства Украины, на которых вследствие недоисполнения расходов в 2006г., а также в связи с проведением ряда заимствований правительством осенью прошлого года аккумулировались средства. Еще на начало года на счетах Госказначейства оставалось 10,6 млрд.грн. свободного ресурса. Однако сейчас эти деньги уже нельзя отнести к разряду запасов либо резерва. Из этих средств 2,3 млрд.грн. уже потратили на финансирование дефицита бюджета-2007, еще 3,5 млрд.грн. планируется израсходовать согласно изменениям, внесенным в бюджет-2007 весной этого года, а остающиеся на счетах ведомства 4,8 млрд.грн. появились только из-за недовыполнения плана расходов 2007г.. Скорее всего, эти средства будут перечислены получателям в конце года, когда времени на их эффективное освоение практически не останется.
Еще один традиционный источник погашения бюджетного дефицита – внутренние заимствования – пока недоступен. Занять денег у украинских банков правительство сможет только после стабилизации политической ситуации, что может случиться нескоро. Однако планы по проведению этого мероприятия у Кабмина уже имеются – для финансирования дефицита бюджета-2007 правительство собирается привлечь 3,8 млрд.грн. внутренних заимствований. Отметим, что за январь-август план по внутренним заимствованиям выполнен на 94%, а незначительные объемы внутренних заимствований в сентябре вызваны политической неопределенностью. Хотя в этом году деятельность Кабмина на этом поприще сложно назвать сверхуспешной – например, в последний раз правительству удалось разместить облигации внутреннего государственного займа на весьма скромную суму – 13 млн.грн. По окончании процесса выборов (ориентировочно, конец октября) спрос на внутренние заимствования, вероятно, увеличится благодаря ожиданиям укрепления гривны и избыточных остатков на корсчетах банков.
В то же время опция привлечения дешевых внутренних займов в нужных объемах будет зависеть от нескольких факторов. Так, негативное влияние может оказать задержка при формировании дееспособного правительства и альтернативное использование ресурсов банков, в значительной мере вызванной ситуацией политической неопределенности, снижение ставок по кредитам. Помимо этого, объем полученных от реализации облигаций внутреннего госзайма средств будет зависеть от уровня ставки доходности, которая устанавливается правительством, и ожидания большего уровня инфляции в связи с увеличением социальных выплат. Для получения внутренних заимствований в больших объемах правительству, скорее всего, будет необходимо увеличить доходность ценных бумаг.
Возможность прибегнуть к внешним заимствованиям по приемлемой цене также неоднозначна. На 2007г. запланированы внешние заимствования в сумме 5 млрд.грн. Летом этого года правительству удалось разместить облигации внешнего государственного займа в размере 2,5 млрд.грн., или ровно половину от запланированной суммы. Учитывая резкое изменение ситуации на внешних рынках на неблагоприятную, летом правительство поступило рационально, ограничив сумму заимствований и сохранив при этом относительно низкую ставку. Однако на данный момент кризис на рынке ипотеки США продолжает подстегивать волатильность и доходность рисковых активов. Поверить в лучшее помогло снижение ставки ФРС в сентябре этого года. В результате для Украины конец сентября закончился на уровне июля: с разрывом доходностей между ценными бумагами Украины и Казначейскими облигациями США в 187 базисных пунктах. Тем не менее, надеяться на значительное снижение доходности слишком оптимистично. Кроме того, учитывая политическую ситуацию, деньги от таких заимствований правительство сможет получить не ранее ноября.
ШАТКАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ СВЕРХПЛАНОВЫХ ДОХОДОВ
В этом году государственный бюджет наполняется благодаря экономическому росту в наиболее интенсивно развивающихся секторах экономики: промышленности (42%), торговле (21%), строительстве (11%), финансовой деятельности (10%). При этом удельный вес доходов бюджета в ВВП увеличивается благодаря росту импорта и, соответственно, объемов НДС с импортированных товаров, а также увеличению прибыльности предприятий.
Однако, несмотря на экономические успехи в вышеназванных отраслях, сверхплановые доходы в госбюджет-2007 отнюдь не гарантированы.
Увеличение валового внутреннего продукта по сравнению с запланированным в бюджете показателем 6,5% ВВП учитывалось при внесении изменений в бюджет в марте, мае и июне этого года, в результате чего план доходов был увеличен на 6,3%, до 157,2 млрд.грн. За январь-август выполнение общего фонда государственного бюджета составило 102,7% (или 2,1 млрд.грн.) дополнительно к плану. Появление дополнительных доходов стало возможным благодаря инициативе ГНАУ по уменьшению плана налоговых сборов на летние месяцы. Несмотря на сокращенные планы фискалов и неполный учет майских изменений в “главный финансовый документ страны”, перевыполнение доходной части госбюджета стабильным не является. А в июле-августе месячный план по доходам вообще не был выполнен: слабым звеном оказалась Государственная таможенная служба, которая не обеспечила плановые поступления в госбюджет. Кроме этого, наполнению бюджета способствовали высоке темпы инфляции. Согласно правительственному прогнозу, индекс потребительских цен в 2007г. должен составить 9,6%, индекс цен производителей – 18,3% г.к.г. (к соответствующему периоду предыдущего года). За январь-сентябрь фактические значения показателей достигли 11,9% г.к.г. и 19% г.к.г. соответственно.
СОЦИАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ РАСТУТ
Недовыполнение доходов и/или финансирование дефицита на уровне ниже плана не скажется на выплате заработной платы в бюджетном секторе, финансировании социальных трансфертов. Социальные программы отнесены к категории “защищенных”, а значит, финансируются в первую очередь и не подлежат сокращению при секвестре бюджета. На 2007г. финансирование таких программ планируется в объеме 111 млрд.грн. Удельный вес социальных расходов в общем фонде госбюджета составляет 70%, а значит, недостаток ресурсов в 5 млрд. грн. вряд ли затронет социально чувствительные расходы.
Однако возможная необходимость финансирования социальных обязательств, согласно решению Конституционного Суда Украины (КСУ) от 09.07.2007г., ставит перед новым правительством сложную задачу пересмотра всех назначенных на этот год программ с целью сокращения тех, которые не могут быть эффективно выполнены до конца года. Пересмотр таких программ позволил бы избежать неэффективных расходов и удержать дефицит бюджета этого года в рамках 2% ВВП.
Напомним, что 9 июля 2007г. КСУ принял решение, которое обязывает новый парламент внести изменения в Закон “О Государственном бюджете Украины на 2007г.” и восстановить ряд социальных выплат, отменив введенные вместо них выплаты и льготы из бюджета.
Восстановление приостановленных бюджетным законом льгот неоднократно использовалось в политических целях (2002, 2004, 2005гг.). Это стало возможным в результате принятия законодательных инициатив, не обеспеченных бюджетным финансированием в среднесрочном периоде. На данный момент законодательством Украины предусмотрено финансирование ряда программ на общую сумму, в несколько раз превышающую размер бюджета. В связи с ресурсными ограничениями Законом “О Государственном бюджете …” из года в год в ручном режиме приостанавливается финансирование отдельных программ.
Приведение в действие решений КСУ будет иметь следующие последствия: Принятие решения парламентом об увеличении социальных выплат грозит обернуться огромным дефицитом бюджета.
Стоимость приостановленных социальных обязательств по оценкам правительства в 2007г. составляет 67 млрд.грн.
Финансирование значительного дефицита потребует сокращения других статей расходов, наращивания долга, а получение доходов от приватизации сомнительно даже в запланированных объемах.
Характеристики системы социальной поддержки ухудшатся: снизится эффективность, что в первую очередь ударит по малоимущим, уровень поддержки которых в последующих периодах может сократиться в результате распыления средств.
Увеличатся искривления конкуренции с увеличением потребления субсидируемых продуктов (субсидии будут стимулировать неэффективное потребление).
Решение КСУ свидетельствует о наличии многочисленных нефинансируемых обязательств государства и необходимости полномасштабного реформирования системы социальной поддержки. Замедление с решением этой проблемы повлечет за собой последующие обращения в суд и повторение ситуации. Кроме того, необходима инвентаризация бюджетных обязательств, их согласование с ресурсными возможностями бюджета, введение среднесрочного планирования бюджета.
НА КАПИТАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ СРЕДСТВ ОПЯТЬ НЕ ХВАТИЛО
Под вопросом остается финансирование капитальных программ, программ поддержки отдельных секторов, программ проведения реформ, выполнение заданий в области здравоохранения. В отличие от социальных расходов, исполнение которых требует, грубо говоря, лишь перечисления денег на счет, исполнение капитальных расходов, программ развития, материального обеспечения деятельности бюджетных учреждений связано с проведением более сложных процедур. На выполнение большей части программ ассигнования выделяются согласно плану, однако организация выполнения таких расходов порой является для правительства непосильным заданием. Таким образом, за январь-август удельный вес программ с выполнением менее 30% составляет 2,1% общего фонда бюджета, или 2,9 млрд.грн. Список таких программ содержит социально важные задания по предотвращению эпидемии туберкулеза и СПИДа; меры, предусмотренные комплексной программой “Сахарный диабет”; централизованную закупку оборудования для учреждений здравоохранения; мероприятия по земельной реформе. К таким программам относятся и капитальные расходы – развитие и реструктуризация систем поставки воды и водоотвода, обновление лифтов, мероприятия в рамках общегосударственной программы реформирования и развития ЖКХ, а также ликвидация последствий, вызванных чрезвычайными ситуациями.
Основные причины такого состояния вещей не меняются из года в год и давно требуют решения. Исполнение общественно важных задач в 2007г., как и в предыдущие годы, поставлено под угрозу в связи с двумя факторами. Первый – плохое качество прогнозов, что порождает неуверенность правительства относительно получения доходов при приоритетном направлении средств на финансирование социальных программ. Второй – неоперативная деятельность правительства, следствием чего является позднее утверждение порядков использования/распределения средств. Немалое негативное влияние также оказывает и нерешенный вопрос усовершенствования законодательства о государственных закупках.
Финансирование программ вразрез плану приводит к неэффективности расходуемых средств. В частности, финансирование программ аграрной поддержки не имеет смысла во второй половине года. Исполнение капитальных расходов в конце года не позволяет выполнить намеченные на год задания, а при отсутствии среднесрочного планирования это грозит появлением большого количества незаконченных проектов. Всем известная практика исполнения расходов в последнюю ночь перед началом нового фискального периода (когда деньги списываются со счетов) предполагает расходование средств на “что-нибудь”, что мало связано с достижением целей бюджетных программ.
ОБРАТНЫЙ ЭФФЕКТ ГОСПОДДЕРЖКИ
О предоставлении государственной поддержки отдельным секторам написано немало. Объемы господдержки были существенно сокращены под прессингом финансирования увеличенных социальных расходов в 2005г. Тем не менее, объем средств, направленных на поддержку отдельных секторов, все еще значительный. Только на государственную поддержку угольного сектора в 2007г. предусмотрено 5,9 млрд.грн. Сельскому хозяйству в 2007г. планируется выделить 7,7 млрд.грн. Также предполагается финансирование программ поддержки машиностроения, электроэнергетики.
Экономическим обоснованием такой поддержки могут выступать масштабное социальное значение, кратковременный отказ рыночных механизмов. Сторонники протекционизма могут представить в качестве аргумента наличие государственной поддержки отдельных секторов и предприятий в других странах.
Однако страны Евросоюза при предоставлении государственной поддержки придерживаются принципов прозрачности, минимизации негативного влияния на конкуренцию, ограниченности государственной поддержки сроком и объемами. Все процедуры предоставления государственной помощи детально выписаны и являются полностью прозрачными. Господдержка предоставляется только тогда, когда такое финансирование признано эффективным, а эффект ее влияний на общее благосостояние общества очевиден. Предоставление государственной помощи предполагает наличие независимого контролера и единого реестра. Практика предоставления государственной поддержки предприятиям в ЕС свидетельствует о ее переориентации в пользу горизонтальных способов поддержки (наука и инновации, развитие человеческого капитала, преодоление последствий чрезвычайных ситуаций).
В Украине все происходит далеко не так. Одним из ярких примеров антипода государственной поддержки, который существует в ЕС, является субсидирование угольной отрасли. Финансовая поддержка предоставлялась угольному сектору на протяжении долгого времени в соответствии со множеством программ реструктуризации угольной промышленности, ни одна из которых не была выполнена. На данный момент действует программа “Украинский уголь” (2001).
Исполнением этой программы правительство намеревается достичь множества целей, включая обеспечение энергетической безопасности, решение социальных и экологических проблем, реформирование угольной отрасли, поддержку металлургического комплекса.
Программой установлены график предоставления бюджетных расходов на господдержку угольной отрасли и промежуточные цели, которые должны быть достигнуты в результате выполнения программы. Набор бюджетных инструментов такой реабилитации включает предоставление субсидий на покрытие затрат на себестоимость, капитальных трансфертов, реструктуризацию. Незначительные объемы поддержки также предоставлялись на исследования и разработки, охрану труда в секторе. Эффективность способа реабилитации угольного сектора, который применяется в Украине, вызывает сомнения по ряду причин.
График выделения средств на реструктуризацию угольной промышленности, предусмотренную программой на несколько лет вперед, и поток средств, фактически выделенных из бюджета, не совпадают. Де-факто объемы средств на поддержку угольной промышленности, утвержденные законом о государственном бюджете, являются результатом торга. При этом корректировки целей и планов их реализации не происходит.
Проверки, проведенные Счетной палатой Украины, свидетельствуют о существовании злоупотреблений с бюджетными средствами. Например, только в этом году контролеры обнаружили нарушения на сумму в сотню миллионов бюджетных гривен. По данным СП, для выполнения программы в 2007г. Минуглепрому утверждено финансирование в объеме 1,9 млрд.грн. Из запланированных на первое полугодие 1 млрд.грн. использовано 990 млн.грн. По результатам аудита в проектную стоимость на получение государственной поддержки включались затраты, связанные со сбытом товарной продукции. В соответствии со стандартами бухгалтерского учета, такие затраты не входят в себестоимость продукции. В результате потребность в объемах государственной поддержки была завышена на 121 млн.грн.
О подобных нарушениях законодательства который год говорят экономисты – они считают, что финансирование ряда программ не имеет экономического обоснования и стало предметом злоупотреблений. Более того, за многие годы предоставления господдержки чиновники не удосужились провести анализ выгод и затрат, чтобы дать оценку эффективности такого способа государственной помощи отраслям. В плачевном состоянии отрасли в значительной мере также виновата политика правительства, которая шла вразрез с целями оживления отрасли. Так, долгое время с целью поддержки других сфер экономики, включая металлургию и социальное обеспечение, цены на уголь регулировались правительством. Хотя цены на уголь официально не регулируются, однако де-факто долгое время определялись с помощью так называемых “индикативных цен”, которые устанавливаются государством. В результате на протяжении ряда лет инвестиционные ресурсы у шахт воровались. Кроме того, подниматься ценам не давало влияние различных индустриальных групп, которые получали скидки, используя свой статус кредиторов. И даже если расценивать сегодняшние субсидии как компенсацию угольной отрасли за поддержку металлургии и субсидирование потребления энергии населением, то рациональность и эффективность выделения огромных средств украинским шахтам не подтверждена, а результативность исполнения программы ухудшается в результате противоречивых действий правительства. Этого абсолютно достаточно любой другой цивилизованной стране, для того чтобы прекратить финансирование программы.