В начале сентября Кабмин одобрил проект государственного бюджета на 2008г., в расходную часть которого были внесены все ключевые предвыборные обещания Партии регионов. Эксперты считают, что документ будет значительно изменен после проведения досрочных пар

Проект подкорректируют
Виктория Подолянец
В начале сентября Кабмин одобрил проект государственного бюджета на 2008г., в расходную часть которого были внесены все ключевые предвыборные обещания Партии регионов. Эксперты считают, что документ будет значительно изменен после проведения досрочных парламентских выборов. Вне зависимости от того, какая сила наберет вес в будущей ВР, она существенно “урежет” социнициативы, фигурирующие в законопроекте
Главной “изюминкой” бюджета-2008, по словам первого вице-премьер-министра, министра финансов Николая Азарова, стало “повышение уровня жизни граждан, стимулирование рождаемости и поддержка молодежи”. Это, по сути, является реализацией обещаний Партии регионов накануне внеочередных выборов в Верховную Раду. Направляя из госказны средства на такие социальные инициативы, как повышение минимальной заработной платы (дополнительно 12,5 млрд.грн.), выплат на рождение ребенка (1,6 млрд.грн.) или стипендий (2,7 млрд.грн.), а также инфраструктурные проекты (на подготовку к проведению футбольного чемпионата Евро-2012 выделят 3 млрд.грн.), в Кабмине рассчитывают удержать дефицит бюджета в рамках 2,3% ВВП (или 19 млрд.грн.). Разрыв между доходами и расходами бюджета-2008 правительство Виктора Януковича намеревается компенсировать за счет приватизации (9 млрд.грн.) и госзаймов (10,7 млрд.грн.).
БЮДЖЕТ КАК ЭЛЕМЕНТ PR
Ради справедливости надо отметить, что и президент Украины Виктор Ющенко направил правительству свои бюджетные инициативы социального характера (стоит ли упоминать, что они сильно перекликаются с предвыборными обещаниями “нашеукраинцев”?). Кабмин отклонил почти 90% предложений главы государства с формулировкой “соцполитика не входит в сферу полномочий президента”. Из всех предложений Виктора Ющенко на сумму 41,03 млрд.грн. при подготовке проекта бюджета Министерство финансов приняло лишь четыре инициативы на сумму 4,83 млрд.грн. (повышение минимального размера зарплаты до 565 грн.; рост денежного обеспечения военнослужащих срочной службы; увеличение выплат на рождение ребенка; установление стипендии студентам-сиротам). Да и то лишь по той причине, что указанные блага фигурируют не только в предвыборной программе блока “Наша Украина – Народная самооборона”, но и в брошюрах Партии регионов.
В ответ один из лидеров НУ-НС Вячеслав Кириленко заявил, что социальные инициативы Партии регионов невыполнимы, поскольку их реализация потребует средств, превышающих государственный бюджет Украины. “Фантастические социальные предложения правительства направлены на то, чтобы отвлечь людей от антикоррупционных инициатив президента и блока НУ-НС. Согласно заявлениям Партии регионов, на реализацию ее социальных инициатив потребуется 179 млрд.грн. В то же время расходы госбюджета на 2007г. составляют 142 млрд.грн. Ре-гионалы планируют потратить на свои социальные инициативы больше, чем один государственный бюджет. На реализацию социальных инициатив блока НУ-НС потребуется 27-28 млрд.грн. из госбюджета. Покрываться эти расходы будут за счет наведения порядка на таможне и в налоговой администрации, а также за счет объективного подсчета внутреннего валового продукта. Только при справедливом подсчете ВВП мы надеемся дополнительно изыскать в бюджет 210 млрд.грн.”, – отметил В.Кириленко.
“Цифры, которые приводит господин Кириленко, возможно, существуют в его воображении. В.Кириленко не является специалистом в этих вопросах. Все, что он говорил, ничего не осуществилось – ни после 2004г., ни после 2005г., когда он работал в правительстве”, – в свою очередь парировала одна из лидеров Партии регионов Раиса Богатырева.
Беспристрастные же экономисты, анализируя показатели правительственного документа, пришли к выводу, что в целом социальные расходы согласно проекту бюджета-2008 становятся менее приоритетным в структуре расходов бюджета. Однако, по словам экономиста АЦ “БЭСТ” Натальи Лещенко, финансирование социальных расходов в 2008г. прописано недостаточно четко. “Во все предыдущие годы правительство приостанавливало ряд социальных льгот и выплат для того, чтобы бюджета “хватило” для наименее обеспеченных. В проекте бюджета-2008 предусмотрен новый вид ограничений – социальные выплаты ограничиваются бюджетным планом. В этом же году Конституционный Суд потребовал восстановления ряда льгот, ранее приостановленных Законом “О Государственном бюджете Украины на 2007г.”. Оттого, насколько юридически эффективной является новая формулировка ограничения социальных выплат, зависит стабильность бюджета. Стоимость этих расходов в текущем году оценивалась в 67 млрд.грн.”, – отмечает г-жа Лещенко.
Отсутствие четких ответов на эти вопросы, а также все обостряющаяся полемика лидеров политических сил относительно грядущих социальных благ дали основания наблюдателям утверждать, что тема госбюджета-2008 стала всего лишь разменной картой в предвыборных баталиях. В Центре им.Разумкова пришли к выводу: проект бюджета показал, что существенных изменений в реформе системы госфинансов можно ожидать лишь в 2009г. Данный же законопроект, вопреки заверениям правительства о проведении бюджетной реформы, похож на прошлогодний, как две капли воды. Единственное отличие проекта бюджета-2008 – ряд социальных обязательств, которые являются элементом политического PR.
Между тем правительство особенно не темнит с тем, что финальный вариант законопроекта будет принимать Верховная Рада шестого созыва. И каков бы ни был ее состав и состав нового Кабмина, будущие депутаты и министры применят более реалистичный подход к формированию главной финансовой сметы страны. И есть все основания предполагать, что социальные расходы будут существенно подкорректированы в сторону уменьшения – до 2009г. об избирателях забудут.
ИСТОЧНИК ОСКУДЕЛ
По планам правительства, в следующем году проблему бюджетного дефицита (2,3% ВВП) собираются решать за счет внешних заимствований и доходов от приватизации (9 млрд.грн.). Министерство финансов, которое разрабатывало законопроект о госбюджете, не смутило невыполнение приватизационным ведомством графика поступлений в нынешнем году. Напомним, что, согласно данным Госказначейства Украины, поступления в госбюджет-2007 от приватизации за январь-август составили 1,627 млрд.грн. при плане 10,588 млрд.грн. ФГИУ, правда, рассчитывало улучшить этот показатель за счет продажи Одесского припортового завода, назначенной на конец октября, а также за счет продажи “Укртелекома”. Однако приватизацию двух этих предприятий перенесут, скорее всего, на следующий год. Николай Азаров назвал реалистичным заложенный в проект госбюджета-2008 показатель, отметив: “Идет глухое организованное сопротивление. Конечно, мы могли бы его сломить, если бы постоянно не отвлекались на досрочные парламентские выборы и на все, что с этим связано. Сейчас уже ясно, что продажа “Укртелекома” перейдет на следующий год. За счет этого мы полностью закроем план поступлений от приватизации”.
Глава Фонда госимущества Украины Валентина Семенюк не разделила уверенности главного вдохновителя проекта о госбюджете-2008. Она высказала свои сомнения в реалистичности заложенного правительством в проект госбюджета-2008 прогноза поступлений от приватизации в размере 9 млрд.грн. “Все украдено до меня – о чем можно говорить? Разве что сможем продавать объекты вместе с землей, типа киевского “Большевика”. Мы подавали предложение об 1 млрд.грн. поступлений. Теперь пусть министерства предоставляют перечни предприятий, которые считают нужным приватизировать, чтобы получить 9 млрд.грн. Ведь ФГИ только продает, а предприятия на приватизацию подают министерства”, – заявила г-жа Семенюк, комментируя принятый Кабмином за основу проект госбюджета-2008.
Помимо этого, она выразила сомнение, что план бюджетных поступлений-2008 в 9 млрд.грн. можно будет выполнить за счет приватизации “Укртелекома”, так как контрольный пакет акций этой компании нельзя приватизировать из-за обязательств по кредитам.
НЕ ПОДСЧИТАННЫЕ ОБЪЕМЫ ВВП
Впрочем, если приватизация как источник доходов государственного бюджета постепенно оскудевает, то аналитики Виктора Ющенко обнаруживают все новые способы пополнения казны. “Практика этого года показала, что Министерство финансов не учитывает значительный объем прироста ВВП. Если проект сметы на 2007г. сначала предполагал номинальный объем ВВП в размере 594 млрд.грн., то сейчас его оценивают в 769 млрд.грн. Если учесть, что через госказну перераспределяется около 30% национального продукта, оказывается, что Минфин изначально не досчитался в нем около 60 млрд.грн.”, – сообщил первый заместитель главы Секретариата президента Александр Шлапак. По его подсчетам, объем ВВП в будущем году составит не меньше 860 млрд.грн., тогда как правительство запланировало его на уровне 810 млрд.грн.
“Президентская команда предполагает прогноз в 860 млрд.грн. ВВП в значительной мере благодаря почти в три раза большему (чем у правительства) прогнозу инфляции. Можно предположить, что в случае увеличения социальных расходов на 50 млрд.грн. такой уровень инфляции, а соответственно, и прогнозируемый президентом ВВП, действительно может быть достигнут. Дополнительно Министерство финансов рассматривает получение сверхплановых доходов как почти свершившийся факт. Во всяком случае, именно так можно интерпретировать заявление Н.Азарова о том, что в бюджете-2008 заложен запас прочности, который может спасти от непредвиденных ситуаций”, – говорит Наталья Лещенко.
По словам Н.Лещенко, чрезмерно консервативный прогноз бюджета (а именно так можно трактовать “скромные” размеры правительственного прогноза ВВП на 2008г.) в условиях Украины может иметь следующие негативные последствия: непрозрачное распределение ресурсов; непродуктивное накопление избыточных средств на счетах казначейства; финансирование новых политических инициатив, дестабилизирующих экономику.
“Практика показывает, что дополнительные к запланированным доходы, как правило, направляются для увеличения социальных выплат путем принятия дополнительных бюджетов, – отмечает Наталья Лещенко. – Необходимость в дополнительных бюджетах свидетельствует о том, что у правительства много необеспеченных обязательств. В условиях отсутствия приоритетов, согласованности политики и слабой бюджетной дисциплины – это рискованная ситуация, о чем красноречиво свидетельствует требование Конституционного Суда восстановить все отмененные бюджетом-2007 льготы и другие социальные платежи. Кроме того, принятие дополнительных бюджетов имеет большее инфляционное давление, чем заблаговременное планирование расходов – ведь в последнем случае производители имеют время и возможности подготовиться к повышению спроса”.
В то же время, как указывает Н.Лещенко, сверхплановые доходы бюджета – обычная практика в других странах. Порядок распределения сверхплановых доходов зависит от политических и исторических особенностей каждой отдельной страны: они могут направляться на создание резервного фонда и использоваться на финансирование непредвиденных расходов (Испания, Канада), уменьшение дефицита (Канада), инвестиции (Норвегия), реализацию правительственных программ (Япония). При этом правительство должно распределять та кие ресурсы согласно прозрачному механизму либо заблаговременно информировать о планах использования таких средств парламент, даже если последний имеет ограниченное влияние на бюджет. Например, во Франции правительство может использовать сверхплановые доходы только после одобрения парламентом, хотя его влияние на формирование бюджета ограничено. Правительство Канады может финансировать непредвиденные расходы из-за ошибок планирования или на дополнительные инициативы в случае, если они учтены в расходах на следующие 2 года, иначе неиспользованные средства отправляются на сокращение дефицита бюджета. В Германии основные цели бюджетной политики закреплены коалиционным соглашением, и правительство должно гарантировать использование сверхплановых доходов на их реализацию. В Испании сверхплановые доходы аккумулируются в фонде, размер которого не может превышать 2% бюджета, и расходуются правительством только с согласия парламента. “Бюджет должен быть полным и включать все предполагаемые доходы и соответствующие расходы, – уверена Н.Лещенко. – Правительство должно планировать бюджет на наиболее реалистичном сценарии с точным указанием рисков прогноза. Так называемый “запас прочности” не должен превышать 3% расходов бюджета”.
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ ОСТАВИЛИ БЕЗ РЕФОРМЫ
В проекте Закона “О Государственном бюджете на 2008г.” Кабмин предусмотрел дополнительные денежные вливания в развитие регионов. По задумке Минфина, дотационным областям в следующем году достанется на 10,5 млрд.грн. больше за счет перераспределения средств регионов-доноров (по официальным данным Минфина, таковыми являются Киев, Донецк, Днепропетровск, Запорожье и Харьков). Однако, по мнению экспертов, рассчитывать на то, что финансирование местных бюджетов из центра в следующем году будет более щедрым и прозрачным, не приходится.
По словам Натальи Лещенко, тут необходимо различать дотации выравнивания и субвенции развития. Дотации выравнивания предоставляются для того, чтобы гарантированные Конституцией (т.е. центральным правительством) услуги, в первую очередь, образование и здравоохранение, предоставлялись на одинаковом уровне, и это нормально и правильно. Субвенции, как правило, предоставляются для выполнения отдельного задания. Субвенции социального характера распределяются согласно количеству получателей в регионе. Характер распределения субвенций инвестиционного характера менее понятен.
Бюджетный кодекс говорит, что такие субвенции должны распределяться согласно специальному закону. Однако таковой принят не был. Удельный вес субвенций в трансфертах местным бюджетам (кроме социальных) планируется на уровне 30%, дополнительные вливания в виде трансфертов никоим образом не могут рассматриваться как способ усиления местной автономии. Кроме того, не факт, что эти средства действительно дойдут до местных бюджетов в нужное время и будут полностью израсходованы. Порядок о распределении субвенций капитального характера, как правило, появляется к лету, а половина капитальных ресурсов расходуется в течение последнего квартала.
В качестве усиления доходной автономии местных бюджетов правительство предлагает другие меры. В частности, перераспределение дополнительных к плану доходов. В условиях Украины – это очень нестабильный и непрозрачный источник доходов. Как показывает практика, с помесячным планированием в размере областей у правительства “не складывается”. Конечно, необходима реформа – сейчас правительству остается только “тушить пожары”.
По данным же Ассоциации городов Украины, в проекте бюджета-2008 почти все денежные “надбавки” регионам прописаны в виде субвенций местным бюджетам. Более того, большинство статей расходов из года в год являются номинальными, поскольку средства на такие программы выделяются в четвертом квартале, в результате чего они остаются неизрасходованными.
Секретариат президента также негативно отреагировал на правительственные инициативы в части финансирования регионов. В частности, там отметили, что проект закона о госбюджете-2008 не предусматривает реформы межбюджетных отношений. В то время как Виктор Ющенко неоднократно поднимал вопрос относительно того, что система, по которой все бюджетные вопросы решаются в Киеве, приводит к тому, что деньги уходят в те регионы, чьи руководители сумели лучше пролоббировать свои интересы.
Справка. Согласно проекту Закона “О Государственном бюджете Украины на 2008г.”, доходы общего фонда госбюджета должны составить 197,7 млрд.грн. (сучетом местных бюджетов – 44,1 млрд.грн.), специального -52,4 млрд.грн. Расходы казны запланированы на уровне 269,5 млрд.грн.: на общий фонд – 169,6 млрд.грн., на местные бюджеты – 102,5 млрд.грн. Проблему бюджетного дефицита (2,3% ВВП, 19 млрд.грн.) собираются решать за счет доходов от приватизации (9 млрд.грн.) и заимствований. Занять планируют 10,7 млрд.грн., из них, по словам вице-премьер-министра, министра финансов Николая Азарова, 4,9 млрд.грн. будет потрачено на обслуживание госдолга и 5,4 млрд.грн. – на погашение его основной суммы. Оставшиеся 400 млн.грн. снова направят на финансирование текущих потребностей, скорее всего, социального характера.
По сравнению с 2007г. доходы сводного бюджета возросли на 52 млрд.грн., расходы – на 50,5 млрд.грн. Согласно проекту, рост ВВП Украины в 2008г. запланирован на уровне 7,2% и достигнет 810,1 млрд.грн. Инфляция ожидается на уровне 6,8%, индекс цен производителей – 11,6%, рост промышленного производства – 9%. Средняя зарплата составит 1,654 тыс.грн., рост реальной зарплаты – 17%.