Правительство в погоне за новыми кредитами на сумму $12 млрд. инициирует дальнейшее наращивание государственного долга. Между тем существует ряд рисков, которые ставят под сомнение необходимость привлечения Украиной столь больших сумм
Занимай, не сомневаясь?
Виктория Подолянец
Правительство в погоне за новыми кредитами на сумму $12 млрд. инициирует дальнейшее наращивание государственного долга. Между тем существует ряд рисков, которые ставят под сомнение необходимость привлечения Украиной столь больших сумм
Вначале апреля экономический блок правительства объявил о намерении занять у международных финансовых организаций (МФО) около $12 млрд. Эти деньги в течение четырех лет будут выделяться Украине Всемирным банком и Европейским банком реконструкции и развития.
Между тем остается непонятной мотивация Кабмина – зачем брать деньги именно сейчас? Обычно Кабмин расходует средства, полученные от этих структур, на финансирование внезапно появившихся “дыр” в госказне, однако в текущий период острого бюджетного дефицита не наблюдается. Официально запланированные $3 млрд. дефицита, согласно бюджету-2007, будут перекрываться поступлениями от приватизации. А их, с учетом продажи “Укртелекома” и Одесского припортового завода на открытых тендерах, должно хватить на покрытие разрыва доходной и расходной статей главного финансового документа страны. Более того, по некоторым данным, у правительства имеются $2 млрд., ранее выделенные все теми же ВБ, МВФ и ЕБРР. Что касается инвестиций в развитие промышленных отраслей, которые планировались при написании бюджета-2007 на уровне около $1 млрд., то политический кризис и высокая
вероятность досрочных парламентских выборов уже сейчас вынудили Кабмин пересмотреть эти планы в угоду повышения выплат электорату.
Благодаря усилиям экс-министра финансов Виктора Пинзеника объем госдолга сократился и сейчас выглядит неопасным для экономики страны – 15% ВВП (общепринятый граничный уровень – 60%). Хотя еще пять лет назад картинка не казалась такой радужной – объем госдолга составлял 37% ВВП, а пик расходов на его обслуживание приходился именно на 2005-2006гг.
На этом фоне тем более удивительным выглядит намерение нынешнего состава Кабмина значительно увеличить объем госдолга без особенных на то причин. Правда, решение иностранных организаций выдать многомиллиардную cсуду именно правительству Виктора Януковича свидетельствует о признании успешности проводимой им экономической политики. Однако, учитывая факторы риска – высокий уровень условных долгов, провал в “выбивании” задолженности компаний по взятым ранее кредитам под госгарантиии, рост муниципальных и корпоративных заимствований – ликование министров по поводу очередных денежных вливаний выглядит преждевременным. Особенно потому, что редко какие украинские программы, на реализацию которых направлялись средства МФО, доведены до логического завершения.
ДЕНЬГИ БЕЗ ЭФФЕКТОВ
Счетная палата Украины который год акцентирует тот факт, что почти все проекты, затеянные правительствами на иностранные деньги, малоэффективны. Как отмечается в последнем из бюллетеней, издаваемых этим органом, состояние реализации проектов экономического и социального развития Украины при поддержке МФО свидетельствует о неэффективном использовании заимствований, которые привлекались в 2001-2006гг. Значительная часть проектов, которая финансировалась средствами этих ссуд, в полном объеме не реализована, некоторые из них прекращены на начальной стадии или в связи с существенными недостатками в ходе внедрения. Для подавляющего большинства проектов характерным является нарушение сроков реализации и неполное освоение заимообразных средств. Лишь каждый третий проект достигает поставленной цели в полном объеме. Как следствие, от реализации проектов не получается предусмотренного эффекта социально-экономического характера, а системные недостатки в процессе их внедрения привели к потере кредитного ресурса для финансирования государственного бюджета и инвестиционных проектов за этих шесть лет на общую сумму почти $2 млрд.
Вопрос целевого и эффективного использования привлекаемых нашей страной кредитов беспокоит и иностранных финансистов. “Если раньше деньги откровенно проедались проектами международной технической помощи, то сейчас чувствуется, что МФО действительно заинтересованы в сканировании инвестиционных возможностей в Украине. Это значит, что будут усилены механизмы контроля за проведенные проекты со стороны международных организаций”, – говорит старший экономист, эксперт по вопросам бюджетной политики Международного центра перспективных исследований Ольга Романюк.
И действительно, принимая решение о выделении очередного кредита, руководство Всемирного банка настаивает на четкой формулировке программ и неусыпном контроле над их выполнением. ВБ ссудит деньгами украинское правительство для реализации нескольких проектов, при этом условия выделения кредитных программ будут во всех нюансах прописаны в готовящемся сейчас документе под названием “Стратегия сотрудничества между Украиной и Всемирным банком на 2008-2011 гг.”.
Первый из этих проектов – “Развитие городской инфраструктуры” – предполагает привлечение кредита на сумму $140 млн. на модернизацию коммунального хозяйства. В рамках второго проекта – “Передача электроэнергии” – $200 млн. будут перечислены на ремонт линий электропередач. Еще один проект – “Модернизация государственных финансов” – потребует $65 млн. для усовершенствования системы управления бюджетными средствами. Помимо этого, $50 млн. заемных средств потребует проект “Реформирование судебной системы”, который направлен на перераспределение функций украинских судов. И последний из проектов – “Пенсионная система и развитие системы социального страхования в Украине” – будет профинансирован на уровне $100 млн., предназначенных для проведения трехуровневой пенсионной реформы.
“Предложенные средства будут направлены, в первую очередь, на реформирование инфраструктуры. Поскольку займы международных финансовых организаций, как правило, предоставляются под низкие проценты и, учитывая необходимость украинской экономики в инвестициях, такое предложение является выгодным”, – считает экономист аналитического центра “БЭСТ” Наталья Лещенко.
Просить денег правительство намерено и у Европейского банка реконструкции и развития. Как известно, стратегия деятельности ЕББР в Украине сосредоточена в сфере кредитования финансовой сферы, инфраструктурных проектов и улучшения бизнес-климата. По данным ЕБРР на начало этого года, банк принял на себя обязательства по инвестированию 2,87 млрд. EUR (средства будут вложены в более чем 130 украинских проектов). Кроме того, со следующего года министр финансов Николай Азаров пообещал активизировать сотрудничество и с Европейским инвестиционным банком.
О том, почему европейские финансовые институты столь охотно кредитуют малоэффективные украинские проекты, рассказывает эксперт Института экономических исследований и политических консультаций Дмитрий Науменко: “Несмотря на низкую эффективность использования кредитов, предоставленных ВБ и ЕБРР, эти международные организации будут продолжать вкладывать деньги в Украину. Во-первых, по самой своей сути они должны предоставлять кредиты развивающимся странам и способствовать преодолению бедности и отставания в социально-экономическом развитии от развитых стран. Это не коммерческие организации, и они преследуют выгоды неявного характера, которые будут получены в будущем от создания благоприятного социального и экономического климата в странах-донорах. Во-вторых, выделяемые кредиты являются долгосрочными, и вероятность провала программ Всемирного банка и ЕБРР на таком временном интервале весьма низка. Прекращение финансирования Украины может произойти лишь в случае прекращения существования этих международных организаций”.
ОФИЦИАЛЬНОЕ ЛИЦО ГОСДОЛГА
Однако если Кабмин реализует свои задумки по привлечению $12 млрд. кредитных средств от МФО, то в течение четырех лет государственный дол г увеличится в два раза. При этом только на пять проектов, кредитуемых ВБ, может потребоваться от $800 млн. до $1 млрд. заемных средств. И в случае поступления денег от ВБ в полном объеме, на выплаты по процентам страна ежегодно будет тратить минимум $53 млн. Позволить себе роскошь привлечения столь крупных сумм можно лишь при условии жесткого контроля над текущим состоянием госдолга.
Согласно последним официальным данным Министерства финансов, общий размер государственного долга по состоянию на 28 февраля 2007г. составил 79,6 млрд. грн. ($15,8 млрд.), причем прямой государственный долг составлял 65,5 млрд. грн., или 82,4% от общего объема госдолга. Основной объем долга имеет внешнее происхождение: внешний долг в структуре прямого государственного долга составил 79,6%, или 63,4 млрд. грн., а гарантированный государственный долг является внешним практически на 100%.
“В Бюджетном кодексе прописано, что величина основной суммы государственного долга не должна превышать 60% от фактического валового внутреннего продукта Украины, – отмечает Ольга Романюк. – Учитывая, что ВВП Украины в 2007 году, по нашим прогнозам, составит около 607,2 млрд. грн., государственный долг составляет 13%”.
Похожими расчетами оперирует и г-н Науменко. “Соотношение государственного долга к прогнозному уровню ВВП на 2007г. (по оценке Института экономических исследований и политических консультаций -645 млрд. грн.) составляет 13,2%, что позволяет считать уровень государственного долга Украины находящимся в экономически безопасных пределах, поскольку в бюджетной стратегии правительства предельный уровень государственного долга закреплен на уровне 20% к ВВП”.
Наши эксперты уверены, что даже если долг Украины будет расти, то вряд л и он превысит отметку в 60%, после которой дефолт практически неизбежен.
Правда, несмотря на официальные показатели, свидетельствующие о стабильности госдолга, существуют определенные риски, связанные со структурой долга. Наталья Лещенко говорит, что тревогу вызывает ориентированность заимствований на внешний рынок. По информации Минфина, 84% всех прямых и гарантированных обязательств страны находятся именно в иностранных дензнаках, чего Украина с ее чересчур переменчивым инвестиционным климатом и слишком большой зависимостью от конъюнктуры на внешних рынках просто не должна допускать.
А Ольга Романюк относит к рискам существование в Законе “О Государственном бюджете Украины на 2007г.” положения о гарантиях, которые выдает правительство юридическим лицам. “При бесконтрольной выдаче гарантий возможно возрастание условной задолженности”, – отмечает г-жа Романюк.
Напомним, что, несмотря на все усилия, предпринимаемые государством по выбиванию денег из компаний-должников, объемы задолженности по ранее привлеченным кредитам под госгарантии по-прежнему внушительны. На 1 марта 2006г. она составляла $1,8 млрд. Ситуация с возвратом средств усугубилась многочисленными судебными решениями не в пользу государства. Их инициировала ГНАУ, однако выиграли споры в судах компании-должники, воспользовавшись законодательными нестыковками относительно права Налоговой взыскивать долги по гарантированным государством кредитам. Из поданных исков в суд в интересах государства на общую сумму более 3,5 млрд. грн. по состоянию на 1 декабря 2005г. было удовлетворено требований только на 735,57 млн. грн., что составляет 20,8% от общей суммы. В 2006г. ГНАУ, убедившись в бесперспективности судебного метода выколачивания долгов, практически не инициировала имущественных споров.
В ближайшее же время объем задолженности по привлеченным под госгарантии кредита м может существенно увеличиться. В соответствии с проектом бюджета-2007
правительство намерено гарантировать кредиты общим объемом 0,5% ВВП. В Минфине убеждают, что займы или гарантии будут выдавать только благонадежным юрлицам при наличии у них встречных безотзывных гарантий банков или другого солидного обеспечения. Их также обяжут внести в бюджет плату в размере, установленном правительством. Впрочем, аналогичные правила, действовавшие и ранее, не помешали компаниям переложить свою ответственность перед кредиторами на бюджет.
ИХ БЮДЖЕТ ПОДДЕРЖИТ
Столь опасная ситуация, сложившаяся с гарантированными обязательствами правительства, всего лишь один из рисков, сопровождающих дальнейший рост задолженности государства. Это один из пунктов, который по принятым в мире стандартам должен быть отнесен к условным долговым обязательствам Украины.
Дмитрий Науменко отмечает, что основным риском, который несет в себе государственный долг на данном этапе, является несовершенство системы учета долга, которое фактически приводит к занижению его уровня, а также отсутствию качественного регулирования государством своих долговых обязательств, что позволяет в будущем быстро и бесконтрольно наращивать долги. “До сих пор в законодательном поле Украины нет специального закона, который бы регулировал моменты, связанные с вопросами образования, погашения и управления государственным долгом. Проект Закона “О государственном долге” до сих пор находится в разработке, – говорит г-н Науменко. – Нормативное поле государственного долга частично регулируется Законом Украины “О государственном внутреннем долге Украины”, Бюджетным кодексом Украины, ежегодными законами о государственном бюджете и ситуативными постановлениями правительства. В результате несовершенного законодательства в Украине государственный долг не включает условные обязательства государства, такие, как задолженность местных органов власти и задолженность государственных предприятий, тогда как в мировой практике в структуру госдолга включаются обязательства всех государственных органов. Единственным видом условных обязательств государства, которые включаются в структуру государственного долга, являются госгарантии по кредитам, которые берут юридические лица под гарантии государства”.
Наталья Лещенко указывает на тот факт, что сейчас достаточно сложно определить условные обязательства государства. По кодексу прозрачности государственных финансов, составленных МВФ, такой долг также должен включать всю явную и неявную задолженность. По словам г-жи Лещенко, для Украины такой дополнительной к прямому и гарантированному долгу центрального правительства задолженностью может стать задолженность государства по возмещению НДС и бюджетная задолженность, которая на данный момент не составляет значительной угрозы. “Помимо этого, в последнее время более активно осуществляются заимствования местными бюджетами, – отмечает она. – Относительно задолженности органов местного самоуправления законодательством Украины предусмотрены достаточно жесткие ограничения. Тем не менее, найти консолидированную официальную информацию относительно обязательств местных бюджетов, которую можно было бы сравнить и регулярно отслеживать, трудно. Правительство также не предоставляет регулярной унифицированной отчетности относительно задолженности государственных компаний. И хотя де-юре такая задолженность не всегда гарантируется государством, фактически она подразумевается”.
И в самом деле, если официально государство не предоставляет гарантий под кредиты “Нефтегаза Украины”, это не значит, что оно позволит начать банкротство компании при непогашении кредитов. “Нефтегаз” владеет слишком ценным для страны имуществом -газовыми хранилищами, газотранспортной системой и другими стратегически важными активами – и потому платить по его обязательствам будет государство.
ДОЛГИ УКРАИНСКИХ ГОРОДОВ
Правительство также в случае дефолта будет нести обязательства по муниципальным заимствованиям. Как отмечает Дмитрий Науменко, задолженность местных органов государственной власти сформировалась в результате привлечения ими заемных средств для финансирования определенных муниципальных проектов. Деньги привлекались в основном за счет выпуска облигаций (как внутреннего, так и внешнего займа). Согласно последним данным, уровень долговой задолженности местных властей составлял 0,6% от ВВП (в 2001 году долги субнациональных органов власти составляли 2,25% ВВП в Чехии, 2,09% ВВП в Эстонии, 1,29% ВВП в Словакии).
Сейчас основными крупными эмитентами являются Киев (выпуски $100-150 млн.), Харьков (100 млн. грн.), остальные города (от 50 до 5 млн. грн.). Пока это не очень значительные суммы. И, как отмечает Дмитрий Науменко, погашаются эти долги также полностью за счет внутренних ресурсов муниципалитетов. Государство формально не несет ответственности по долгам местных органов власти, что зафиксировано в Бюджетном кодексе. “Но, учитывая низкую финансовую самостоятельность местных бюджетов и низкой уровень их ответственности за выполнение обязательств, эти долги потенциально могут стать прямым государственным долгом”, – считает он.
Как отмечает Наталья Лещенко, грядущая модернизация инфрастуктуры (например, коммунального хозяйства) и связанные с этим заимствования делают этот вопрос более острым. “Так, в соответствии с Государственной программой реформирования и развития ЖКХ, совокупные инвестиционные потребности муниципального сектора составляют 34,8 млрд. грн. в период с 2002-2010гг. В соответствии с оценками Всемирного банка общая потребность инвестиций в Украинскую экономику в последующие десять лет составляет $100 млрд., львиная доля которых должна быть осуществлена на местном уровне”.
Пока что правительство принимает постановления, направленные на уменьшение долговой нагрузки на госбюджет. Так, недавно Кабмин решил обязать города, получившие кредитные деньги на развитие инфраструктуры, ежегодно перечислять в госказну 0,01% от непогашенной суммы займа. “Но поскольку механизм муниципальных заимствований интенсивно развивается и может повлиять на уровень государственного долга в виде условных обязательств, требуется разработка механизмов дополнительного анализа кредитоспособности заемщиков Минфином”, – считает Ольга Романюк. По ее словам, в данное время Минфин просто оценивает активы, которые имеет город в собственности, как гарантию по кредиту.
Правда, после того как случился крупнейший дефолт с обязательствами, взятыми г. Одессой в 1998г. (облигации выпускались с 50%-й доходностью), были внедрены некоторые механизмы, сдерживающие кредитные аппетиты местных властей. “Сейчас города-заемщики должны выполнять требования Минфина о непревышении 10%-й границы размера выплат по обслуживанию кредита от общего фонда местного бюджета. В законе также прописано, что если орган местного самоуправления не сможет погасить кредит по своей вине, то он не имеет права брать заимствования на протяжении 5 лет, что тоже является своего рода гарантией по отсеканию недобросовестных заемщиков. Кстати, недавно Минфин дал разрешение на размещение одесских облигаций, что свидетельствует о восстановлении позитивной кредитной репутации Одессы”, -рассказывает г-жа Романюк.
РИСКИ СКРЫТЫХ ДАННЫХ
Дмитрий Науменко попытался подсчитать примерный реальный уровень государственного долга с учетом долгов условных. “Добавим к размеру прямого и гарантированного государственного долга долговые обязательства местных органов власти и государственных компаний. Долги местных властей по состоянию на 10 апреля 2007г. составляли 567,8 млн. грн. (внутренние заимствования) и $600 млн. (внешние заимствования), или в целом 3,6 млрд. грн. Долгосрочные внешние заимствования государственных компаний, которые официально не гарантируются правительством, по состоянию на 31 июня 2006г. составили 23,7 млрд. грн., или же $4,7 млрд. Таким образом, фактический долг государственного сектора на сегодняшний день составляет примерно 106,8 млрд. грн., или же 16,6% по отношению к ВВП. Это на треть больше, чем официальная оценка. В то же время даже с учетом условных обязательств долг все равно остается в экономически безопасных пределах для государства”.
Но это только, если не учитывать вклады Сбербанка, которые правительство обязалось возместить. “Это спорное обязательство, но оно является одним из самых существенных в государстве, – считает г-жа Лещенко. – В зависимости от способа оценки вкладов размер такого обязательства может вырасти до нескольких ВВП”. Подтверждают это и специалисты Всемирного банка. В осеннем его отчете сказано, что грубая оценка уровня условных обязательств в 2005г. достигла 41,1% ВВП, в том числе 29,2% приходится на утраченные сбережения вкладчиков Сбербанка, поэтому Украина должна быть осторожна в отношении увеличения своей задолженности.
“Существование таких обязательств несет риски для экономики, особенно потому что они непрозрачны. Таким образом, официальная информация не позволяет общественности оценить ситуацию и деятельность властей, – говорит Наталья Лещенко. – Кроме того, увеличению государственных расходов, а соответственно, и возникновению государственного долга в будущем могут способствовать проведение полуфискальных операций (например, финансирование социальных обязательств за счет государственных компаний, которые могут потребовать государственных вливаний для обновления инфраструктуры) и обязательства государства относительно осуществления определенных выплат (скажем, пенсий госслужащим)”.
Несмотря на то, что Минфин так и не удосужился создать единый реестр всех обязательств государства, не стоит полагать, что власть настолько наивна и беспечна, что до сих пор не задалась целью регламентировать управление долгами. Скорее всего, такая ситуация оставляет ей больше простора для маневра. Ведь дальнейший рост госдолга может оказаться особенно актуальным в ближайшие годы, когда поступления от приватизации иссякнут. А исполнительная власть, в условиях перманентного политического кризиса, играющая роль защитника народных нужд, будет вынуждена и дальше выполнять растущие социальные обязательства.
О том, что управление существующим долгом страны осуществляется нерационально, говорят данные Счетной палаты. В течение 2001-2006гг. на платежи по погашению и обслуживанию займов МБРР, ЕБРР и МВФ израсходовано почти $3,9 млрд. (в 2006г., по данным Госказначейства, расходы бюджета по обслуживанию госдолга составили 3,11 млрд. грн.) Анализ баланса поступлений заемных средств от этих международных финансовых организаций и платежей по ним свидетельствует о формировании негативного сальдо, начиная с 2002г. Аудиторы выяснили, что за последние 6 лет Украина осуществила платежей в пользу международных финансовых организаций на $1,9 млрд. больше, чем получила от них заемных ресурсов.
|
Размер государственного долга Украины, млрд.грн.
|
|||||||||
|
|
31.12.2002
|
31.12.2003
|
31.12.2004
|
31.12.2005
|
31.12.2006
|
28.02.2007
|
|||
|
Общая сумма государственного прямого и гарантированного долга
|
75,7
|
77,5
|
85,4
|
78,2
|
80,6
|
79,6
|
|||
|
Прямой долг
|
64,5
|
66,1
|
67,6
|
63,1
|
66,1
|
65,5
|
|||
|
Гарантированный долг
|
11,3
|
11,4
|
17,7
|
15,0
|
14,4
|
14,0
|
|||
|
ВВП
|
267,3
|
345,1
|
441,5
|
535,9
|
607,2
|
|
|||
|
Источник: Министерство Финансов Украины
|
|||||||||
|
Государственный прямой и гарантированный государственный долг по состоянию на 28.02.2007
|
|||||||||
|
|
млрд. грн.
|
Структура, %
|
% от ВВП (2007)
|
||||||
|
Совокупный государственный долг
|
79,5
|
100
|
12,3
|
||||||
|
Прямой государственный долг
|
65,5
|
82
|
10,2
|
||||||
|
Внутренний:
|
16,2
|
20,4
|
2,5
|
||||||
|
Облигации внутреннего госзайма
|
7,3
|
9,2
|
-
|
||||||
|
Задолженность перед НБУ
|
8,9
|
11,2
|
—
|
||||||
|
Внешний:
|
49,3
|
62,0
|
7,7
|
||||||
|
Облигации внешнего госзайма
|
25,9
|
32,6
|
—
|
||||||
|
Задолженность перед международными организациями
|
12,7
|
15,9
|
-
|
||||||
|
Задолженность перед заграничными органами управления
|
10,7
|
13,5
|
-
|
||||||
|
Задолженность перед иностранными коммерческими банками
|
0, 001
|
0,0
|
-
|
||||||
|
Гарантированный долг
|
14,0
|
17,6
|
2,2
|
||||||
|
Источник: Министерство Финансов Украины
|
|||||||||