Наталья Лещенко, научный сотрудник Института экономических исследований и политических консультаций

 

О ситуации с внешним долгом Украины

 

Точно известно, что внешние заимствования могут положительно влиять на темпы экономического развития страны, стимулируя рост инвестиций, а соответственно, и производительности. Однако следует опасаться ситуации, когда долг превышает уровень, который страна способна вернуть без проблем. Чрезмерный долг приводит к появлению нежелательных социальных и экономических рисков.

 

 

На данный момент Украина имеет значительный уровень внешнего долга по отношению к ВВП. По состоянию на конец 2005г. уровень валового внешнего долга по отношению к ВВП составляет около 47%. Нет точного индикатора, который мог бы послужить “флажком зоны опасности” накопленных долговых обязательств. Последние исследования в этой области показали, что рамки “безопасности” внешнего долга, когда внешние заимствования не замедляют темпы экономического роста и не увеличивают вероятность возникновения кризисной ситуации, находятся в пределах 15-35% ВВП. Сравнивая размеры валового внешнего долга (в % от ВВП) в странах с переходной экономикой, видим, что уровень внешней задолженности Украины незначительно выше, чем средний по этой группе стран (39%). С одной стороны, долг Украины выше, чем в России, Беларуси и Польше, с другой стороны – ниже, чем в Венгрии, Латвии и Эстонии.

 

В структуре внешнего долга Украины преобладают долгосрочные заимствования, которые набирают все больший удельный вес, вероятно, благодаря улучшению имиджа страны и повышению доверия к ней. Кроме того, стоимость заимствований для Украины относительно невелика. Это положительные характеристики украинского внешнего долга.

 

Однако ситуацию могут усложнить некоторые особенности украинской экономики. Например, опасения вызывают наметившиеся тенденции ухудшения торгового баланса, что может негативно сказаться на уровне резервов иностранной валюты, а значит, и на объеме валюты, доступной для обслуживания долга. На данный момент также существует вероятность девальвации национальной валюты, что может увеличить размер долга по отношению к ВВП и расходы на его обслуживание.

 

При анализе долга в первую очередь обращают внимание на государственный долг, который имеет прямое отношение к качеству фискальной политики, и на который может прямо повлиять правительство. Высокий уровень государственного долга несет в себе угрозу макроэкономической нестабильности, сдерживает экономический рост, например, вытесняя частные инвестиции. Наращивание таких долгов, как правило, означает повышение реальных процентных ставок, вымывание средств из экономики и сокращение инвестиций. Высокий уровень долга также вызывает отток капитала, поскольку связан с ожиданием усиления налогового давления и нестабильности.

 

Ситуация с государственным долгом на данный момент в Украине оценивается экономистами как одна из самых благоприятных в странах с переходной экономикой. Такая ситуация стала возможной благодаря реструктуризации внешнего коммерческого государственного долга в 2000г., подписанию соглашения с Парижским клубом в 2001г., удачной приватизации и взвешенной фискальной политике прошлых лет. В результате на конец 2005г. соотношение государственного долга к ВВП составило 18,4%. Выплаты по обслуживанию государственного долга в 2006г. не должны превысить 0,9% ВВП. Переходящими положениями Закона “О Государственном бюджете…” Украина также оградила себя от неожиданных увеличений государственного долга, связанных с государственными гарантиями. Сейчас госгарантии на кредиты предоставляются в случае, если эти кредиты выдаются международными финансовыми организациями или на условиях совместного финансирования с международными финансовыми организациями.

 

Однако текущая ситуация содержит некоторые предпосылки для дестабилизации. Риски связаны со структурой государственного долга, дефицитом государственного бюджета, который увеличивается в основном для финансирования текущих затрат, а также растущими заимствованиями местных бюджетов.

 

Структура государственного долга свидетельствует о том, что мы в основном занимаем деньги за рубежом. Удельный вес таких заимствований составил на конец 2005г. около 75%. Тяга государства к внешним заимствованиям была несколько разбавлена выпуском облигаций для добровольно-принудительного погашения задолженности по возмещению налога на добавленную стоимость в 2004г. и ожиданиями ревальвации в 2005г. Последнее, однако, вызвало всплеск спроса на внутренние государственные облигации со стороны нерезидентов. Для финансирования дефицита и реструктуризации долга в 2006г. правительство опять планирует повысить долю внешних займов. Такая ситуация объясняется плохо развитым рынком внутренних государственных заимствований и привлекательными условиями заимствований на внешних рынках.

 

Бюджетный кодекс устанавливает достаточно строгие ограничения на внешние заимствования, которые осуществляются местными органами власти. Право на такие заимствования имеют города, население которых превышает 800 тысяч человек. На данный момент в Украине существует всего шесть таких городов (Киев, Днепропетровск, Донецк, Одесса, Запорожье, Харьков). Хотя на сегодня уровень такого муниципального долга не превышает 1% ВВП, местные органы власти все больше и больше выходят на внешний рынок для финансирования своих инвестиционных проектов.

 

Заимствования на внешних рынках – хороший источник для финансирования инвестиционных проектов. Инвестируя в инфраструктуру, можно добиться более высоких темпов экономики, увеличивая тем самым доходный потенциал бюджета. Финансирование же текущих обязательств за счет заимствований (в том числе и внешних) перекладывает заботы сегодняшнего дня на будущие поколения и, как правило, негативно сказывается на всей экономике.

 

В Украине необходимость заимствований для осуществления инвестиционных проектов в некоторых случаях вызывает вопросы даже у тех, кто дает деньги. Примером может быть хорошо известный скандал с прекращением финансирования Всемирным банком проекта по борьбе с ВИЧ/СПИД. Несмотря на катастрофическую ситуацию в стране и острый дефицит средств, за три года наше правительство умудрилось использовать только 2% из суммы в $60 млн., выделенной на решение наших украинских проблем здравоохранения. Хотя полное освещение этого вопроса находится за пределами этой статьи, необходимо также отметить низкое качество освоения инвестиций в основной капитал. Яркой иллюстрацией злоупотреблений, связанных с использованием средств, полученных от таких заимствований, служат отчеты Счетной палаты. Чего только стоит история использования средств на строительство автобана “Киев-Одесса” – в то время как стоимость проекта составляла 3,8 млрд.грн., финансирование строительства проходило непрозрачно и вразрез с принципами законодательства и бюджетной системы.

 

 

Текущее состояние бюджета и вектор фискальной политики, который в последнее время направлен на увеличение социальных выплат, грозят спровоцировать быстрый рост государственного долга.

 

В 2005г. дефицит государственного бюджета составил 1,9% ВВП, а на 2006г. только по запланированным цифрам следует ожидать дефицита на уровне 2,6% ВВП. Такой дефицит появился из-за повышения так называемых “социальных” расходов. Здесь необходимо напомнить, что социальные обязательства, включая пенсии, социальную помощь и заработную плату, в бюджетном секторе повышались со второй половины 2004г. в несколько этапов. Повышение было вызвано в первую очередь политическими причинами, которые очень редко обоснованы экономическими выкладками. Таким образом, за этот период (2004-2005гг.) доля расходов сводного бюджета в ВВП увеличилась на 11 процентов – до 33,3% ВВП в 2005г.

 

Часть дополнительных расходов финансируется за счет относительно стабильных источников доходов. Так, значительное расширение налоговой базы (напомним, что вместе с принятием бюджета 2004г. в марте 2005г. были отменены льготы отдельным секторам и специальным экономическим зонам), а также усиление налогового администрирования – например, выполнение программы “Контрабанда СТОП” – позволило довести уровень доходов по отношению к ВВП с 28,6% в 2003г. до 33,1% в 2005г.

 

Однако разрыв остается достаточно большим. Кроме того, в первом квартале этого года парламент принял законы, которые могут увеличить размер дефицита просто до невиданных размеров. Масла в огонь подливает и повышение тарифов на электроэнергию и коммунальные услуги, которое влечет за собой необходимое увеличение льгот населению. Так, по подсчетам Министерства труда Украины, только в 2006г. повышение тарифов на коммунальные услуги потребует дополнительных расходов государственного бюджета в размере 1,5 млрд.грн.

 

Уменьшить социальные обязательства – сложная политическая задача. Учитывая негативный для экономики эффект, вызванный ростом цен на газ, стратегию Украины на интеграцию в Европейский Союз, а значит, и понижение налоговых ставок, и неоднозначный эффект детенизации от снижения налогового бремени, увеличение доходов бюджета в ближайшем будущем видится как призрачное.

 

Отдельно отметим, что в 2004-2005гг. дополнительные социальные обязательства были профинансированы за счет приватизации. Часть средств, вырученных от повторной приватизации ОАО “Криворожсталь”, поможет профинансировать дефицит бюджета 2006г. Однако на данный момент источник доходов от приватизации очень ограничен. Это означает, что в следующие годы, если обязательства не будут пересмотрены, необходимо будет увеличивать внешние заимствования, делая более реальной угрозу накопления значительного уровня государственного долга в недалеком будущем.

 

По сообщениям СМИ, в этой ситуации министр финансов Виктор Пинзеник предлагает ограничить размер дефицита 2%. Однако международный опыт применения таких ограничений указывает, что более эффективным является ограничение расходной части бюджета. Кроме того, применение таких правил в долгосрочном периоде, как правило, означает инерционность расходов. Таким образом, это является сигналом к реформированию расходов бюджета.

 

Интересно, что в последнее время отмечаются тенденции увеличения внешнего долга частного сектора, который накопил большую часть валового внешнего долга Украины. Ограниченность доступа к инвестиционным ресурсам внутри страны, дорогие банковские кредиты на внутреннем рынке выгоняют украинские компании на внешние рынки заимствований, несмотря на краткосрочные валютные риски. В частности, на протяжении 2004-2005гг. внешний долг частного сектора страны практически удвоился. Так, внешний долг банков и предприятий возрос с $13 млрд. до $25,2 млрд. за период конец 2003 – начало 2006г. Долгосрочный долг возрос в основном за счет эмиссии еврооблигаций и привлечения синдицированных кредитов.

 

Радует то, что наряду с государственными компаниями на рынок вышли и частные компании, размещение облигаций которых является более показательным. Ведь, кроме всего прочего, получение заимствований на внешнем рынке требует некоторых усилий от компаний, а именно: прозрачность информации о компании, отличное аудиторское заключение относительно активности компании, наличие четкого бизнес-плана и понимание ценностей своего бизнеса.

 

Тенденции увеличения эмиссии еврооблигаций частным сектором Украины были спровоцированы успешным выходом государства на рынок внешних заимствований в 2003г., а также улучшением имиджа страны. После этого значительные объемы еврооблигаций были размещены рядом крупных банков и компаний Украины. На внешний рынок облигаций вышли ОАО “Южный машиностроительный завод” ($107,5 млн.), ЗАО “Киевстар Дж. Эс.Эм” ($631,4 млн.), ГАК “Нефтегаз Украины” ($500 млн.), корпорация “Индустриальный союз Донбасса” ($150 млн.), ОАО “Концерн Стирол” ($125 млн.), ОАО “Азовсталь” ($175 млн.). Среди банков пионерами заимствований стали банк “Аваль” ($100 млн.), банк “Надра” ($100 млн.), Приватбанк ($250 млн.), Укрэксимбанк ($595 млн.), Укрсиббанк ($225 млн.), Укрсоцбанк ($100 млн.).

 

Можно ожидать дальнейшего увеличения внешних заимствований, учитывая необходимость внедрения энергосберегающих технологий, активизации инвестиционной деятельности после выборов и развития частного бизнеса в Украине как такового. Ряд компаний (группа компаний “Союз Виктан”, ОАО “Луцкий автомобильный завод”, Adventures Group) уже объявили о своих намерениях выпустить еврооблигации.

 

В целом привлечение ресурсов за рубежом можно расценивать как позитивный тренд. Однако ухудшающееся состояние торгового баланса ставит вопросы о направлениях использования подобных ресурсов.

 

Развитие таких тенденций необходимо воспринимать как сигнал для решения старых проблем управления государственными предприятиями. Кроме того, увеличивающиеся заимствования на внешнем рынке не должны нарушать прав собственности, в то время как в Украине на данный момент, как известно, защита прав акционеров – место болезненное.

 

В целом ситуация с внешним долгом Украины не составляет серьезной угрозы для страны. Однако развитие последних тенденций – сигнал для решения старых проблем и пересмотра прежней политики. Для того чтобы не поставить развитие украинской экономики под угрозу, государство должно пересмотреть вектор фискальной политики, способ осуществления капитальных расходов за счет бюджета, улучшить управление государственными компаниями и создать все предпосылки для надежной защиты прав собственности.

 

 

Одними из крупных заемщиков на внешнем рынке являются компании энергетического сектора. В 2004-2005гг. “Нафтогазу Украины”, по разным оценкам, удалось привлечь около $3 млрд. Как известно, “Нафтогаз” подписал ряд соглашений на предоставление кредитов с Deutsche Bank ($2 млрд.), Credit Swiss First Boston Bank ($3 млрд.) и Societe Generale ($2,5 млрд.).

 

Частично эти деньги были истрачены на осуществление инвестиционных проектов, что было бы позитивным при полной уверенности в эффективности этих проектов и эффективности использования таких средств. Однако значительная часть пошла на покрытие текущих долгов “Нафтогаза”, возникших в связи с необоснованно низкими тарифами на газ внутри страны. Таким образом, компания в ущерб своему развитию субсидирует потребителей своей продукции. Более того, в этом случае увеличиваются риски невыполнения взятых компанией финансовых обязательств. В соответствии с международными стандартами, суммы, направленные на финансирование таких обязательств, должны учитываться как государственный долг, поскольку в данный момент именно компания, выполняя приказы правительства в ущерб своему развитию, является неким социальным агентом.

 

Тенденцию привлечения капитала в целом можно оценивать как позитивную, учитывая необходимость существенных инвестиций в основные фонды предприятий энергетического сектора. Однако непрозрачность использования таких средств, недостатки нормативно-правовой сферы, отсутствие жесткого государственного контроля вызывают обеспокоенность относительно финансового состояния государственной компании. Правда, в начале 2005гг. Кабинет Министров Украины обязал ГАК “Нафтогаз” согласовывать вопросы, связанные с привлечением и использованием инвестиционных ресурсов, с Министерством топлива и энергетики.