Экономические последствия государственной поддержки металлургических предприятий Украины

Противоречивые последствия

ОТ РЕДАКЦИИ

Общее сокращение рынка стали вследствие
замедления развития мировой экономики вызывает
нервную реакцию многих стран – производителей
стали по поводу ее перепроизводства, и, как
следствие, падение цен. Дискуссия, касающаяся
целесообразности и степени государственного
регулирования и поддержки деятельности
сталелитейных отраслей, сегодня приобрела
особую окраску с точки зрения изучения проблемы
неэффективных и избыточных производственных
мощностей, и экономический эксперимент в черной
металлургии Украины продолжает вызывать
неоднозначную реакцию.

"Металл" неоднократно освещал эту
проблему – металлурги Украины и отечественные
эксперты рынка стали считают эксперимент
единственным средством сохранения и
восстановления отрасли в современных
экономических условиях, специалисты стран
Запада подчеркивают его субсидиционные
механизмы.

На этот раз, в порядке дискуссии, мы
предлагаем результаты одного из
исследовательских проектов 2001 года,
выполненного в Институте экономических
исследований и политических консультаций (ИЭИ).
Этот институт был основан в октябре 1999 года при
участии ведущих украинских политиков и Немецкой
консультативной группы по вопросам
экономических реформ, которая является частью
немецкой программы ТРАНСФОРМ. Среди задач
Института – поддержка аналитического
потенциала молодых украинских ученых как
потенциальных реформаторов экономики,
предоставление политических консультаций,
основанных на фундаментальных экономических
исследованиях. Финансирование Института
осуществляется совместно правительствами
Украины и Германии.

ПРОТИВОРЕЧИВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Экономические последствия
государственной поддержки металлургических
предприятий Украины

Нина Легейда, Институт экономических
исследований и политических консультаций в
Украине / Немецкая консультативная группа по
вопросам экономических реформ

Иностранные производители часто
обвиняют украинских металлургов в
государственной поддержке. Эти обвинения не
совсем справедливы, принимая во внимания тот
факт, что металлурги в других странах также
получают государственную поддержку в различных
формах. Сегодня наблюдается положительная
тенденция уменьшения объемов субсидирования
украинских предприятий, но, невзирая на
сокращение доли прямых субсидий, размер
вмешательства государства в экономическую
деятельность все еще остается значительным
благодаря широкому распространению косвенных
субсидий. Следует отметить, что хотя
субсидирование экономической деятельности и
мотивы государственной поддержки похожи как для
развитых стран, так и для развивающихся,
результаты в различных странах являются
достаточно противоречивыми. Обычно
государственная поддержка ассоциируется
представителями развитых стран с негативными
последствиями – неэффективным распределением
ресурсов, препятствиями конкурентной политике,
искажениями в торговле.

Прежде чем говорить о государственной
поддержке металлургического сектора в Украине,
стоит рассмотреть государственную поддержку
металлургических предприятий в других регионах
мира, ибо современная международная торговля
сталью является искаженной в результате
существования субсидий, разнообразных торговых
ограничений и картельных соглашений. Так,
производители стали США в течение последних двух
десятилетий получают государственную помощь в
виде прямых грантов, долговых кредитных
гарантий, ускоренных норм амортизации, налоговых
льгот, беспроцентных ссуд, грантов на развитие
инфраструктуры, специальных тарифов на
электроэнергию и тому подобное в рамках
разнообразных федеральных, государственных и
местных программ субсидирования (AIIS, 1999).
Довольно часто они предоставляются
неконкурентным, высоко затратным
производителям, которые должны инвестировать
значительные средства в модернизацию
производства.

В Японии в 1950-1960-х годах правительство
направляло средства на развитие тяжелой
промышленности, рассматривая ее как базу
конкурентных преимуществ страны в будущем.
Вследствие особого внимания к металлургической
промышленности, в течение 1963-1970 годов объемы
производства стали в Японии выросли втрое,
превратив эту страну в одного из крупнейших
мировых экспортеров стали.

Коммерческая политика Европейского
Союза по отношению к металлургической отрасли
регулируется действительным до 2002 года
Парижский Договором, в рамках которого действует
Европейское сообщество угля и стали (European Coal and
Steel Community). Статья 4 договора запрещает
государственную поддержку производителей стали
при обычных обстоятельствах, хотя в то же время
статья 95 позволяет оказывать государственную
помощь в связи с непредвиденными трудностями.
Меры могут быть направлены на социальную помощь
рабочим, потерявшим или сменившим работу,
модернизацию экономической и социальной
инфраструктуры.

Правительства государств России, Азии и
Латинской Америки также поддерживают
производство стали. Сталеплавильная
промышленность Польши обременена лишними
производственными мощностями, высокой
занятостью и устарелыми технологиями.
Инвестиционные проекты, направленные на
введение новых технологий и повышение
производительности, разрабатываются и
внедряются государством в Китае, одном из
крупнейших производителей стали в мире.

Аргументы в защиту

государственной поддержки

металлургической отрасли

Особый интерес к
горно-металлургическому комплексу со стороны
правительства и парламента в Украине
объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, для украинской экономики
характерной является значительная зависимость
от развития тяжелой промышленности (металлургии,
машиностроения), унаследованная еще с советских
времен. Доля продукции черной металлургии в
общем промышленном производстве возросла с 11% в
1990 году до 27,4% в 2000 году. Металлургическая
промышленность является основной экспортной
отраслью Украины и, таким образом, основным
источником поступления иностранной валюты в
страну. Это позволяет Национальному банку
накапливать свои валютные резервы, а
правительству – выполнять внешние долговые
обязательства. Объемы экспорта неблагородных
металлов и продукции из них как часть общего
объема экспорта возросли с 32% в 1996 году до 44% в 2000
году, в то время как объемы импорта почти не
изменились: 4,6% в 1996 году и 4,9% в 2000 году.

Во-вторых, эта отрасль имеет очень
сильное отраслевое лобби, которое состоит из
высшего руководства предприятий, представителей
отраслевых административных структур, крупных
деловых ассоциаций, лидеров отраслевых торговых
объединений, имеющих влияние на
правительственные и парламентские круги.

В-третьих, отрасль вынужденно
поддерживается по социальным причинам из-за
высокого уровня занятости на металлургических
предприятиях и предприятиях других отраслей,
продукция которых используется в производстве
черных металлов.

И, наконец, значительное участие
государства в отрасли: государство владеет
акциями почти всех заводов (хотя почти все они
являются приватизированными – только
"Криворожсталь", крупнейшее
металлургическое предприятие, находится в
полной собственности государства).

В краткосрочной перспективе
государственной поддержкой металлургических
предприятий правительство может решить задачу
преодоления экономического кризиса, увеличения
объемов экспорта металлургической продукции,
облегчения проблемы платежного кризиса и
нехватки оборотных средств предприятий,
частичного решения социальных проблем.

Основные пути мягких бюджетных
ограничений для металлургических предприятий в
Украине

Практика предоставления налоговых льгот
отдельным металлургическим предприятиям и
реструктуризация задолженности перед бюджетом
была распространенной в начале 1990-х годов, в
частности, в 1993 году. В июле 1999 года Верховная
Рада Украины утвердила Закон Украины "О
проведении экономического эксперимента на
предприятиях горно-металлургического комплекса
Украины", целью которого было преодоление
кризисного состояния в горно-металлургическом
комплексе, увеличение объемов производства и
платежей в бюджет путем предоставления
налоговых льгот. Экономический эксперимент
действует с 1 июля 1999 года до 1 января 2002 года. В
нем участвуют 67 горно-металлургических
предприятий, среди которых – 12 производителей
стали. Статья 2 Закона говорит, что участникам
эксперимента списываются все штрафы и пеня за
несвоевременную уплату налогов, сборов и других
обязательных платежей на 1 июля 1999 года. Во время
действия эксперимента пеня за новую
задолженность начисляется в размере 50% от
действующей ставки. Предприятия получают
следующие налоговые льготы.

Устанавливается ставка налога на
прибыль предприятий в размере 30% от действующей
ставки (существующая ставка составляет 30%, а это
значит, что предприятия должны платить налог на
прибыль по ставке 9%). Средства
предприятий-участников, высвобождаемые в
результате снижения ставки налога, должны
направляться на пополнение оборотных средств
этих предприятий (дефицит оборотных средств
считается одной из главных проблем
металлургических предприятий). Эти средства не
должны направляться на другие цели, а именно: на
капитальные инвестиции, реконструкцию или
модернизацию производства. В 2001 году участники
выплачивают 15-процентный налог на прибыль
(статья 5).

Сбор на строительство, реконструкцию,
ремонт и содержание автомобильных дорог общего
пользования не взимается, а сбор в
Государственный инновационный фонд взимается в
размере 50% от существующей ставки (статья 3). С 1
января 2000 года эти сборы были упразднены, и
главной налоговой льготой можно считать
освобождение от уплаты налога на прибыль
предприятий.

Сбор за загрязнение окружающей среды –
70% остается у предприятий на выполнение
природоохранных мероприятий и 30% направляется в
бюджеты различных уровней. Расходы на охрану
окружающей среды не должны составлять более 0,15%
от валовых расходов на производство.

Статья 4 позволяет Государственной
налоговой администрации Украины предоставлять
участникам эксперимента отсрочки на период до 36
месяцев по уплате налогов, сборов и других
обязательных платежей и предоставлять налоговый
кредит с нулевой процентной ставкой за его
использование. Помимо экономического
эксперимента, другим важным источником
государственной поддержки металлургических
предприятий в виде налоговых субсидий было
разрешение предприятиям накапливать
задолженность в бюджеты всех уровней и
внебюджетных фондов (табл. 1).

В начале 1990-х годов некоторые
металлургические предприятия получили кредиты
под государственные гарантии. На 1 марта 2001 года
просроченный долг всех предприятий Украины в
государственный бюджет по таким кредитам
составлял 1,0057 млрд. USD. В структуре этого долга
долг Макеевского металлургического комбината
составлял 9,3%, долг горно-металлургического
комбината "Криворожсталь" – 5,7% (Интерфакс, 28
мая 2001 года). Эти заводы остаются крупнейшими
должниками государства по кредитам под гарантии
правительства.

Кредиторская задолженность как форма
торгового кредита составляет часть "мягких
бюджетных ограничений" для украинских
металлургических предприятий – она является
способом финансирования операций предприятий и
видом долгосрочного или краткосрочного их
кредитования. Долги между предприятиями
способствуют уменьшению транзакционных
расходов и увеличению объемов реализации
продукции. Существенное сокращение объемов
кредиторской просроченной задолженности
наблюдается в течение периода, который совпадает
с действием экономического эксперимента на
металлургических предприятиях. Однако, принимая
во внимание то, что данный период также совпадает
с началом экономического оживления в стране,
трудно утверждать, что налоговые льготы сыграли
в этом главную роль. Все же на 1 января 2001 года
объем кредиторской задолженности предприятий
черной металлургии составлял 14,3 млрд. грн. (8,2% от
ВВП), а объем дебиторской задолженности – 5,6 млрд.
грн. (5,2% от ВВП). До 1998 года наблюдался рост чистой
задолженности предприятий черной металлургии
(общая кредиторская задолженность минус общая
дебиторская задолженность), а в 1999-2000 годах – ее
уменьшение.

Хотя правительство и оказывает
косвенную государственную поддержку
металлургическим предприятиям, в то же время оно
взимает с них косвенный налог в виде
невозмещенной из бюджета суммы НДС, который
приводит к уменьшению оборотных средств
предприятий. До 2000 года задолженность
предприятий черной металлургии в бюджет
превышала задолженность бюджета этим
предприятиям, которая, в первую очередь,
образовывалась из суммы невозмещенного НДС
(чистый дебитор государства). Однако в 2000 году
наблюдалась обратная ситуация: задолженность из
бюджета (700 млн. грн. на 1 января 2001 года) превышала
задолженность в бюджет (460 млн. грн. на 1 января 2001
года) (чистый кредитор государства). Анализируя
это направление, следует быть осторожным, ибо
задолженность по возмещению НДС может быть
значительно завышенной вследствие
несовершенства процедуры администрирования НДС
и злоупотреблений в этой сфере. Проблема
задолженности по бюджетному возмещению НДС
рассматривается нами как временная, поэтому ее
сумма при оценке объема налоговых субсидий
предприятиям не была учтена.

В последние годы во время проведения
экспортных и внутренних операций были
распространены бартерные соглашения, большая
часть которых приходилась на отечественные
рынки. В 2000 году доля бартерных операций
значительно снизилась: удельный вес
поставленных через бартерные транзакции товаров
в общем объеме поставок предприятий черной
металлургии сократился с 40,8% в 1998 году до 31,4% в 1999
и до 9,5% в 2000 году, в то время как доля бартерных
операций для всей промышленности Украины
сократилась с 42,5% в 1998 году до 17,1% в 2000 году. Объем
бартерных операций более всего сократился в
черной металлургии, поэтому это можно считать
положительным следствием проведения
экономического эксперимента на предприятиях
горно-металлургического комплекса.

В течение последнего десятилетия
использовались различные формы государственной
поддержки металлургии Украины: в начале 1990-х
годов это были налоговые субсидии в виде
индивидуальных налоговых льгот и кредитов под
гарантии правительства; с середины 1990-х и до 1999
года разрешались и использовались задолженность
перед бюджетом и внебюджетными фондами,
кредиторская задолженность между предприятиями
и бартерные операции а начиная со второй
половины 1999 года осуществляется государственная
поддержка в виде налоговых льгот в рамках
экономического эксперимента.

Оценка последствий государственной
поддержки украинских металлургических
предприятий для экономики страны и
общенационального благосостояния

Существуют разные точки зрения
относительно успешности эксперимента на
предприятиях горно-металлургического комплекса.
Ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что
эксперимент положительно повлиял на
экономическую деятельность предприятий, улучшил
их финансовые и производственные показатели.
Однако, анализируя факторы роста
металлургической промышленности, не следует
недооценивать общего экономического роста в
стране и благоприятных условий на внешних
рынках.

Согласно результатам аудита,
проведенного Счетной Палатой Украины,
предоставленные налоговые льготы предприятиям
ГМК содействовали преодолению кризисной
ситуации на них. Основная цель эксперимента,
указанная в Законе, была достигнута: участники
эксперимента увеличили объемы реального
производства на 20,3%, выросли объемы
реализованной продукции и платежей в бюджет и
Пенсионный фонд, улучшилась оплата потребленной
электроэнергии и природного газа. Участники
эксперимента были освобождены от уплаты налогов,
сборов и других обязательных платежей на сумму
2013 млн. грн. во второй половине 1999 года и в 2000 году.
Кроме того, была списана задолженность по уплате
начисленных штрафов на сумму 714,9 млн. грн. и около
1919,2 млн. грн. бюджетной задолженности было
реструктуризировано. Расширение базы
налогообложения содействовало росту платежей в
бюджет и суммы предоставленных налоговых льгот.

В то же время не следует пренебрегать тем
фактом, что уменьшение налоговой нагрузки на
металлургические предприятия значило
одновременное увеличение налогового бремени на
другие отрасли и секторы экономики. Численность
рабочих на предприятиях, которые работали в
рамках эксперимента, увеличилась на 12 тысяч,
средняя зарплата выросла на 28,2%. Это можно
считать краткосрочным успехом в снижении
социального напряжения в обществе. В то же время,
этот факт вместе с другими говорит о том, что даже
пассивная реструктуризация (согласование
производственных мощностей и уровня спроса,
уменьшение неэффективности производства путем
сокращения занятости на предприятиях), которая
обычно предшествует стратегическим переменам в
работе отрасли, не имела места, а реальная
производительность труда даже снизилась.
Невзирая на определенные положительные сдвиги,
рост объемов производства не был постоянным,
поскольку в значительной мере он зависел от
благоприятных внешних условий, а не от роста
внутреннего спроса, и это в свою очередь привело
к замедлению увеличения объемов производства и
рентабельности на конец 2000 года. Наиболее
вероятно, что эти факторы приведут к дальнейшему
снижению темпов роста металлургической
промышленности в последующие годы. Не произошло
также значительных существенных и достаточных
структурных изменений в работе предприятий.

Министерство экономики и по вопросам
европейской интеграции Украины произвело и
обнародовало краткий анализ производственной,
финансовой и экономической деятельности всех
предприятий, участвовавших в эксперименте в 2000
году, по сравнению с 1999 годом (табл. 2 – результаты
эксперимента подаются для всех
предприятий-участников, поскольку данные по
отдельным металлургическим предприятиям для
нашего исследования были недоступны).

Анализ этих данных показывает, что хотя
не все предприятия проводили своевременные
расчеты с бюджетом и следовали требованиям
Закона об экономическом эксперименте, они
преодолели трудности с дефицитом оборотных
средств, отказались от давальческих схем,
бартерных операций и начали осуществлять
реинвестиции. Это сделало более прозрачными
операции по производству черных металлов и
уменьшило количество посредников. Таким образом,
предприятия черной металлургии Украины могут
считать последствия эксперимента для себя
положительными.

Более проблемной может показаться
оценка его чистого влияния на общее
благосостояние страны. Для освещения этого
вопроса в нашем исследовании применен
стандартный микроэкономический подход для
оценки влияния государственного вмешательства
на экономику и национальное благосостояние,
которое базируется на модели частичного
равновесия.

Как указывалось, основной целью
экономического эксперимента является
увеличение объемов производства. Следовательно,
государственная субсидия в виде снижения ставки
налога на прибыль предприятий до 30% от
действующей может рассматриваться как
адвалорная субсидия на производство – s (она
увеличивает объемы оборотных средств
предприятий и уменьшает эффективную стоимость
производства единицы продукции на величину s).
Однако эта субсидия является особой субсидией на
производство (разновидностью косвенной
экспортной субсидии), потому что она влияет на
международную торговлю.

При определении чистого влияния на
благосостояние рассматривались только
последствия этой адвалорной субсидии при других
устоявшихся условиях, допуская отсутствие
прочих рыночных искажений и недостатков для
"большой" и "небольшой" страны. Понятие
"небольшой" страны допускает, что
внутренняя политика не влияет на мировые цены
продукции, а под "большой" мы понимаем
страну, экспорт которой составляет большую часть
мирового рынка. Таким образом, производственная
субсидия будет влиять на спрос и предложение, а,
следовательно, и на благосостояние как на
внутреннем, так и на мировом рынках. Такая
субсидия приводит к расширению отечественного
экспорта и к увеличению внутреннего потребления
продукции.

Ниже приведены несколько примеров
оценки потерь в национальном благосостоянии от
предоставления налоговой субсидии
металлургическим предприятиям на производство
продукции из черных металлов (табл. 3).

Таким образом, безвозвратные потери
(deadweight losses) составляют от 0,08 млн. до 13,67 млн. USD в
зависимости от уровня эластичности в случае
"небольшой" страны. В случае "большой"
страны сумма снижения благосостояния для
общества растет и составляет в зависимости от
уровня эластичности от 0,10 млн. до 15,19 млн. USD.

Таким образом, налоговая субсидия на
производство влечет за собой искажения в
экономике и уменьшает общее благосостояние
государства. Она приводит к дискриминации других
предприятий в экономике, на которые падает
большая налоговая нагрузка. Несмотря на это,
чистые потери в благосостоянии оказались
достаточно незначительными по обоим
предположениям (этот результат является
характерным для многих подобных исследований).
Потери в национальном благосостоянии
увеличиваются с увеличением эластичности
предложения экспорта черных металлов. Эффект,
производимый на национальное благосостояние
вследствие субсидирования, также зависит от
предположения о "большой" или
"небольшой" стране: в случае "большой"
страны потери будут больше.

Бремя от субсидии падает на государство
в виде потерь поступлений в бюджет (несмотря на
рост поступлений в бюджет за счет расширения
налоговой базы), тогда как выгоды распределяются
между отечественными производителями стали,
рабочими металлургических заводов и
поставщиками. Зарубежные потребители стали
получают выгоду от государственной политики в
Украине, в то время как зарубежные производители,
вероятнее всего, несут убытки.

Результаты многих исследований
свидетельствуют о том, что субсидии не достигают
поставленной цели. В данном случае можно
допустить, что субсидии достигли своей основной
краткосрочной цели: объемы производства черных
металлов, платежи поставщикам и поступления в
бюджет возросли. Невзирая на это, заметные
структурные изменения в работе предприятий,
перемены в плане повышения эффективности
металлургического производства не произошли,
т.е., не закладывался фундамент для стабильного
роста металлургической промышленности.

Следует быть достаточно осторожными в
трактовке низких потерь для национального
благосостояния вследствие государственной
поддержки отрасли. Они оценивались только для 2000
года и могут оказаться значительно выше, если
другие искажения на рынке стали будут
приниматься во внимания, особенно за период до 1999
года. Кроме того, объем субсидий
металлургическим предприятиям может оказаться
большим, если принимать во внимания просроченную
кредиторскую задолженность предприятий и объем
других налоговых льгот.

Производство черных металлов
принадлежит к наиболее энергоемким отраслям
экономики, и этот факт имеет несколько
негативных характеристик. Во-первых, раньше
украинские металлургические предприятия
аккумулировали значительную задолженность по
уплате за потребленную электроэнергию и
выступали против принудительного отключения от
источников электроэнергии. Неуплата счетов за
электроэнергию, в свою очередь, приводила к
аккумулированию задолженности энергетических
компаний перед бюджетом. Во-вторых, энергоемкое
производство означает высокий спрос на
произведенную в стране электроэнергию. Украина
не может удовлетворить свой спрос на энергию,
исходя из собственного производства, а поэтому
зависит от импорта энергетических ресурсов и
газа из России или других стран. Неплатежи за эти
поставки приводили к аккумулированию
государственной или корпоративной
задолженности за потребленный природный газ
перед Россией или Туркменистаном в предыдущие
годы и необходимости проведения
реструктуризации долговых обязательств. Хотя
тарифы на электроэнергию и цены на природный газ
для промышленных предприятий значительно
выросли в течение переходного периода, они все
еще остаются ниже рыночных, что создает
конкурентные преимущества для украинских
производителей на мировых рынках стали. Данные
за 2000-2001 годы свидетельствуют о том, что почти все
металлургические предприятия вовремя и
полностью рассчитывались за потребленную
электроэнергию и природный газ.

Кроме того, субсидии могут создавать
значительные потери в плане эффективности в
результате худшего управления предприятиями.
Менеджеры предприятий могут сосредоточивать
меньше внимания на увеличении прибылей, а
поэтому и на оптимизации производственного
процесса, поскольку они всегда могут
рассчитывать на государственную поддержку. С
другой стороны, владельцы предприятий могут быть
более заинтересованы в получении "быстрых"
прибылей и менее заинтересованы в
реструктуризации своего предприятия.

Далее, следует принимать во внимание
ресурсные потери (в результате неэффективного
использования ограниченных природных ресурсов
большая часть украинской металлопродукции,
экспортируемой из Украины, является сырьевыми
материалами или полуфабрикатами), а также нужно
учитывать экологический вред, который может
остро проявиться в будущем. Металлургическая
промышленность Украины принадлежит к наиболее
загрязняющим отраслям, ее вредные выбросы
составляют около 1406 тыс. т в год, потребление
свежей воды – 1535 млн. куб. м в год, сброс сточных
вод – 1292 млн. куб. м в год. В тех регионах, где
сосредоточиваются горнодобывающие и
металлургические предприятия, наблюдается
высокий уровень заболеваемости, смертности и
сокращение уровня рождаемости. Таким образом,
изложенные выше потери в благосостоянии Украины
могут представлять собой самую низкую черту для
таких оценок, учитывая вредные влияния субсидий
на поведение предприятий.

Следует отметить, что проведенный
количественный анализ был сосредоточен на
краткосрочных эффектах, а в долгосрочном плане
отрицательные последствия от предоставления
субсидий могут оказаться намного острее. На
данный момент государственная поддержка
приводит к увеличению объемов экспорта
металлопродукции, что означает растущую
зависимость развития отрасли от внешних рынков
стали. Эта зависимость может стать серьезной
опасностью для украинских предприятий в случае,
если после вложения значительных инвестиций в
расширение производства и восстановление
производственных мощностей украинские
металлургические предприятия не смогут сбыть
эту продукцию на внешних рынках в результате
снижения спроса на нее, а внутренний рынок
благодаря своей недоразвитости не сможет
поглотить увеличенный объем продукции.

В целом, государственная поддержка
предприятий дает возможность решить или
облегчить социальные проблемы, особенно
проблему безработицы. Существуют предельные
социальные выгоды от государственной поддержки
– в первую очередь, сохранение существующих
рабочих мест. Довольно значительная часть
рабочей силы Украины сосредоточена на
предприятиях черной металлургии – 472491 рабочих в
1999 году (489540 рабочих в 1993 году), что составляет
около 2,2% от общей занятости в Украине. В 2000 году
средняя начисленная заработная плата на
предприятиях черной металлургии выросла на 48% по
сравнению с 1999 годом и составляла 457,9 грн. (по
сравнению со средней начисленной заработной
платой в промышленности – 150,3 грн.). Проблему
безработицы можно частично решить развитием
предпринимательской деятельности в регионах,
где сосредоточена металлургическая
промышленность, например, в результате
функционирования свободной экономической зоны и
территории со специальным режимом
инвестиционной деятельности или с помощью
внедрения программ переквалификации рабочих.
Следует отметить, что в результате проведения
экономического эксперимента на некоторых
металлургических предприятиях выросли объемы
социальной помощи. Коксохимические,
горно-обогатительные и угольные предприятия
также получили преимущества от эксперимента и
благоприятной внешней конъюнктуры. Это
несколько улучшило экономическую и социальную
ситуацию в Донецкой и Днепропетровской областях.
Поддержка объектов социальной сферы на
крупнейших металлургических предприятиях,
предоставляющих важные местные социальные
услуги, является проблематичной, если новые
владельцы предприятий не заинтересованы в этом.
Местные бюджеты, которые должны взять на себя эту
ответственность, весьма ограничены в финансовых
ресурсах, что ведет к сокращению объема
социальных услуг.

Таким образом, государство, решая свои
сегодняшние неотложные потребности и откладывая
реальное разрешение проблемы на будущее, может
причинить вред будущему экономическому развитию
и увеличить социальную напряженность в стране.
Даже сохранение уровня занятости на
предприятиях черной металлургии может быть не
наилучшим оправданием поддержки
металлургических предприятий – международный
опыт свидетельствует о том, что сталеплавильная
промышленность во многих странах Европейского
Союза вынуждена была ввести меры по сокращению
количества рабочих.

Субсидии такой мощной отрасли, как
черная металлургия, могут замедлить процесс
реструктуризации размещения ресурсов между
отраслями промышленности и секторами экономики.
В том случае, если нынешний экономический рост
окажется устойчивым, увеличение производства в
других секторах экономики может определенным
образом решить проблему занятости и будущего
роста металлургической промышленности.

Вышеописанная дискуссия о влиянии
субсидий показывает, что отказ от предоставления
субсидий хотя и будет болезненным процессом, все
же принесет значительные фискальные,
экономические и экологические выгоды. Анализ при
помощи модели частичного равновесия не включает
исследования влияния субсидии на другие секторы
экономики, для определения которого следует
использовать модель общего равновесия.

Мы считаем, что отношения между
государством и металлургическими предприятиями
должны быть более справедливыми. Хотя
государство поддерживает металлургическую
промышленность, применяя налоговые льготы, в то
же время оно взимает с них косвенный налог в виде
задолженности из бюджета по возмещению НДС. Эти
проблемы между бюджетом и металлургическими
предприятиями не следует решать, используя
проведение взаимозачетов.

Налоговая субсидия на производство
является по существу искаженной и приводит к
уменьшению общенационального благосостояния,
т.е. общественные потери превышают общественные
выгоды. Налоговое бремя необходимо снижать для
всей экономики, а не для отдельных секторов или
отраслей, ведь каждая субсидия предоставляется
за чей-то счет. Конечно, экономический
эксперимент улучшил финансовое состояние
предприятий, содействовал увеличению объемов
производства, росту поступлений в бюджет и
внебюджетные фонды. Но эти изменения можно
трактовать как кратковременное улучшение, ибо
глубоких структурных изменений, необходимых для
стойкого экономического роста отрасли, не
произошло. В будущем могут остро проявиться
социальные проблемы наряду с экологическими
последствиями и ресурсными потерями. Менее
эффективный менеджмент предприятий может быть
менее заинтересованным в глубокой их
реструктуризации.

Долгосрочный эффект субсидирования
отрасли может оказаться в значительной мере
отрицательным, особенно в случае, когда
внутренний рынок стали останется неразвитым и
сохранится зависимость от внешних рынков.
Развитие внутреннего рынка на продукцию отрасли
представляется определяющим фактором будущего
роста и процветания отрасли. Т.е., следует
создавать благоприятные условия для развития
отечественного машиностроения, строительства и
транспорта. Продолжение антидемпингового
расследования, замедление экономического роста
торговых партнеров Украины также
предусматривает необходимость развития
внутреннего рынка. Реформирование налоговой
системы и снижение регуляторного бремени будут
играть значительную роль в достижении этой цели.
Внутренние факторы роста отрасли со стороны
предложения черных металлов также важны.
Повышение тарифов на электроэнергию,
транспортные перевозки и цен на природной газ,
преобладание устарелых энергоемких технологий
могут угрожать развитию и конкурентоспособности
отрасли.

Существует большая вероятность, что
реформирование системы субсидирования
металлургической промышленности встретит
значительное сопротивление со стороны
заинтересованных лиц и групп. Эта ситуация
наблюдается уже сегодня, когда металлургические
предприятия лоббируют продолжение эксперимента.
Все заинтересованные стороны скорее замечают
свои выгоды, нежели потери, распространяющиеся
во всей экономике. В то же время потери от
прекращения субсидий для металлургов более явны,
нежели выгоды.

По нашему мнению эксперимент следует
воспринимать как временные единоразовые меры
государственной поддержки, которые позволили
предприятиям преодолеть кризисную ситуацию в
отрасли, после чего предприятия должны
рассчитывать на собственные ресурсы, и это будет
содействовать повышению их экономической
эффективности и большей конкурентоспособности
на внутренних и внешних рынках. Мировой опыт
свидетельствует о том, что государственная
поддержка не может создать конкурентную отрасль
промышленности, именно это мы можем наблюдать в
Украине сегодня, и поэтому продолжение
экономического эксперимента на предприятиях
горно-металлургического комплекса не является
целесообразным. В то же время, обвинения в адрес
украинских металлургических предприятий
относительно несправедливой конкуренции в
результате получения государственной поддержки
не совсем оправданы, учитывая государственную
поддержку металлургической промышленности в
США, Европе и других странах мира.

Относительно будущих исследований в
отрасли черной металлургии, по нашему мнению,
важным является моделирование общего
предложения металлопродукции и предложения
экспорта. Это позволило бы определить настоящие
факторы роста отрасли, разделить положительные
эффекты от проведения экономического
эксперимента и от благоприятной внешней
конъюнктуры, проверить гипотезы относительно
того, каким было бы развитие отрасли без
эксперимента, но при предположительном высоком
мировом спросе на украинскую сталь.

Таблица 1. Динамика кредиторской
задолженности предприятий черной металлургии

в 1998-2000 гг., млн. грн.

Источник: Государственный комитет
статистики Украины: форма предприятий 1б.

Таблица 2. Результаты экономического
эксперимента на предприятиях
горно-металлургического комплекса (2000 г. по
сравнению с 1999 г.)

Источник: “Зеркало экономической
политики”, март 2001 года.

Таблица 3. Украина: изменения в
национальном благосостоянии, 2000 год