ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАЛЕЛИТЕЙНОЙ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ США
ЛОКОМОТИВ
ЛОКОМОТИВ
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ
РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАЛЕЛИТЕЙНОЙ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ США
Экономика США в последнее
десятилетие демонстрирует феноменальный по
своей устойчивости рост, ее импортные
потребности в капитале и товарах до сих пор
являются своеобразным "локомотивом" для
других стран. Следует заметить, что феномен
"новой экономики" и информационных
технологий, символом которых стали США,
нисколько не умаляет значение для страны базовых
отраслей, в частности металлургии.
Будучи членом ВТО и
региональных торговых соглашений, выступая за
открытость рынков и свободу торговли, призывая к
регулированию избыточных производственных
мощностей и устранению государственной
поддержки импортеров стали, США имеет и
применяет мощный арсенал внутренних
протекционистских мер для собственных
производителей. Анализ справедливости такого
"двойного" стандарта не является целью
данной статьи – для нас важно на примере США
показать, что металлургия, как единая отрасль,
даже при рыночной модели функционирования
нуждается в системной государственной поддержке
и координации действий отдельных
производителей. Рынок стали США привлекает наше
внимание не первый раз – столкновения интересов
местных производителей стали с импортерами в
последние три года и способы их разрешения могут
служить моделью развития событий на
региональных рынках в ближайшие годы.
Защита внутреннего рынка
торговым законодательством
Производители стали США, более
чем работники других отраслей, полагаются на
средства защиты внутреннего рынка через
торговое законодательство. Как и отраслевые
профсоюзы, они имеют в Конгрессе мощное лобби, с
помощью которого постоянно пытаются повлиять на
законы. С другой стороны, импортеры и потребители
стали также лоббируют свои интересы, а
правительство учитывает свои международные
обязательства – и все это помогает Вашингтону
поддерживать сравнительно либеральную торговую
политику. Таким образом, сформировалась
практика, основанная на правилах, когда Конгресс,
соглашаясь с международным торговым
законодательством, одновременно своими
инициативами пытается предоставить сильную
защиту производителям стали страны. Получается,
что правила ВТО предотвращают только самые
вопиющие нарушения со стороны США и лишь в малой
мере снижают защитную силу американского
торгового законодательства, которое имеет в
своем распоряжении довольно гибкую систему
протекционистских мер. Не вдаваясь в анализ
рациональности антидемпингового
законодательства США, попытаемся суммировать
торговые и политические меры, которыми
пользуются местные производители стали как
инструментами для защиты внутреннего рынка.
Антидемпинговые меры
применяются для защиты производителей от ущерба,
наносимого импортными товарами, имеющими цену на
внутреннем рынке ниже "честной". Следует
заметить, что "честная" цена для товаров из
стран с нерыночной экономикой определяется
путем ее реконструкции в результате анализа цен
на соответствующую продукцию в выбранной стране
с рыночной экономикой. Для России, например, в
расследованиях 1998-1999 годов применялись
показатели затрат на производство и дистрибуцию
стали в Бразилии как в стране с
"суррогатным" типом экономики.
В антидемпинговых
расследованиях принимают участие две
организации – Департамент торговли – DOC (ДТ) и
Международная торговая комиссия – ITC (МТК).
Антидемпинговое расследование может быть
инициировано петицией производителей,
подаваемой в ДТ. Регистрация петиции, в которой,
как правило, затрагивается несколько стран,
означает начало антидемпингового расследования.
МТК предварительно определяет наличие ущерба и
его признаки, а затем переводит процесс в ДТ для
выяснения демпинговой маржи – разницы между
ценой поставщика в США и "нормальной" ее
величиной. ДТ определяет окончательную
демпинговую маржу и направляет свое решение в
МТК, которая выносит окончательное решение об
ущербе. В некоторых случаях МТК признавала
"отсутствие ущерба" и антидемпинговое
расследование на этом заканчивалось. В случае
положительного решения Комиссии Департамент
торговли издает антидемпинговый указ.
Этот указ не устанавливает
антидемпинговой пошлины, но вместо нее требует
от импортера внесения специального депозита в
размере демпинговой маржи, начиная со времени
открытия расследования и на дальнейшие партии
товара в течение последующих пяти лет. Ежегодно
ДТ может пересматривать демпинговую маржу, и
депозит для конкретных импортеров может
изменяться. Следует заметить, что законопроект,
предоставляющий средства на поддержку
металлургии США именно из этого фонда, вызвал
беспокойство в мире как стимулирующий
антидемпинговые жалобы. Через пять лет ДТ должен
провести исследование о продлении санкций на
последующее пятилетие или их снятии – здесь
также решение выносят совместно ДТ и МТК.
Представители стран – членов ВТО могут
обратиться к положениям Соглашения об
антидемпинге Организации и таким образом
оспаривать решение властей США, но жалобы стран с
нерыночной экономикой рассматриваются только
Международным торговым судом США (CIT).
Антисубсидионные пошлины
применяются с целью компенсации прямых либо
косвенных субсидий, предоставляемых экспортерам
их правительствами на производство
импортируемых в США товаров, и процедура их
назначения подобна антидемпинговому
расследованию. Следует заметить, что
предполагаются исключительно субсидии,
предоставляемые частной компании
правительством страны с рыночной экономикой. В
странах с централизованным управлением
правительство располагает всеми ресурсами, и
любая его акция на поддержку производителя
рассматривается американским законодательством
как субсидия. Однако вместо того, чтобы весь
импорт из этих стран подводить под юрисдикцию
антисубсидионных правил, ДТ принял решение
полагаться исключительно на законы об
антидемпинге в качестве защиты от
"нечестных" цен поставщиков из стран с
нерыночной экономикой.
До тех пор, пока Украина не
получит от ДТ США статуса страны с рыночной
экономикой, производители стали США могут
подавать петиции, оспаривающие финансовые
преимущества, которые предприятия получают от
правительства. И, поскольку Украина не является
членом ВТО и не имеет субсидионных соглашений с
США, американские производители стали
потенциально могут инициировать назначение
пошлин, даже не доказывая нанесение ущерба рынку.
Таким образом, переход в статус рыночной
экономики без изменения субсидионной политики
по отношению к отечественной металлургии может
принести Украине существенные потери с точки
зрения антисубсидионного законодательства США.
Американцы признают, что приватизация
металлургии в странах СНГ позволила устранить
часть субсидий, однако остается явно
субсидионная кредитно-налоговая политика,
специальные цены на энергоносители, целевая
правительственная помощь. С этой точки зрения
понятно нежелание российских производителей
стали требовать рыночного статуса в упомянутых
антидемпинговых разбирательствах.
Статья 201 торгового
законодательства, называемая также
"защитной", позволяет установить торговые
репарации для отраслей, существенно
пострадавших от импортеров даже в случае
отсутствия демпинга или другой "нечестной"
торговой практики. В отличие от антидемпингового
и антисубсидионного законодательства, требующих
вынесения решения о наличии демпинга или
субсидий, применение 201-й статьи предполагает
лишь наличие порогового уровня ущерба от
увеличивающегося импорта и располагает более
широким спектром мер, включая квоты и повышенные
тарифы. Первичное расследование проводит лишь
одна МТК – должно быть признано то, что растущий
импорт есть главная причина ущерба, и то, что
ущерб носит многосторонний характер, а не только
материальный.
В случае положительного решения
МТК рекомендует на утверждение Президенту
оздоровительные меры, но, в отличие от
антидемпинговых или антисубсидионных акций,
Президент может не принять решение МТК или
изменить его. Так, в 80-х годах введение в действие
статьи 201 отвергалось несколько раз, не удалось
ее применить и в 1999 году относительно импорта
катанки. Следует заметить, что события на рынке
стали США 1999-2000 годах несколько раз
провоцировали сталеплавильщиков призывать
введение этой меры против импорта стали.
Подобные попытки не оставлены и по сей день – AISI
в своем обращении в середине февраля 2001 года
призвал развернуть кампанию по применению
статьи 201 к импортной стали.
Защитные меры по статье 201
применяются ко всему импорту конкретной
продукции без различия стран. Если Президент
соглашается на квоты, то выбор их уровня для
каждой страны производится на основе анализа
истории ее импорта. Таким образом, страны, не
импортировавшие ранее продукцию в США, вообще не
допускаются на рынок. Это также опасно, например,
для Украины, исторически занимавшей небольшую
долю рынка – она может получить незначительные
квоты или лишиться их вообще.
Квоты и базовые уровни цен
импорта. Соглашение ВТО от 1995 года запрещает
странам – членам введение каких-либо квот, кроме
тех, которые носят всеобщий защитный характер
(например, под статьей 201 законодательства США),
но если страны, затронутые квотами, не жалуются в
ВТО или не являются ее членами, США считают себя
вправе проводить юридические процедуры,
результатом которых является введение квот
косвенными методами. Правила ВТО разрешают
"ценовые инициативы" как альтернативу
антидемпинговым и антисубсидионным пошлинам.
Для этого требуется определение демпинга или
субсидий со стороны ДТ и согласие импортера
ограничить продажи во избежание обвинений в
"нечестности" цен. По отношению к странам с
рыночной экономикой применение квотирования
вообще запрещено, однако разрешается установка
нижнего порога цен – достаточно высоких для
покрытия демпинговой маржи, и обычно такая
практика предотвращает продажи по конкурентным
ценам. Только страны с нерыночной экономикой
могут прекратить антидемпинговые
разбирательства, получив взамен квоты. В отличие
от ценовой договоренности, соглашения о
квотировании устанавливают индикативные цены не
с целью покрытия демпинговой маржи, а для
выделения определенной стране фиксированной
доли рынка путем уменьшения конкурентных
преимуществ ее продукции. К середине 1999 года
такие соглашения были достигнуты с Россией
практически по всему ассортименту стальной
продукции.
Ограничения импорта под
антитрестовским законодательством.
Американские производители в последние годы
предпринимали попытки привлекать
антитрестовские законы для ограничения импорта
по низким ценам. Любая компания, выходящая на
рынок США, автоматически попадает под действие
этих законов, но федеральный суд до сих пор не
усматривал в низких ценах доказательств
монополизации рынка, диктата цен или вытеснения
конкурентов.
В то же время, продолжает
действовать закон от 1916 года, согласно которому
производители могут возбуждать антидемпинговые
расследования через федеральный суд, если они
смогут доказать продажу импортной продукции по
цене, существенно ниже рыночной, что создает
угрозу ущерба отрасли. ЕС и Япония неоднократно
осуждали этот закон, как нарушающий правила ВТО.
Другим потенциальным антитрестовским
ограничением для зарубежных производителей
стали является Раздел 301 торгового
законодательства, который дает торговому
представителю США при ВТО возбуждать
расследования или вводить прямые ответные меры
против антиконкурентной практики, наносящей
вред американским производителям на мировом
рынке. В течение ряда лет были жалобы американцев
на картельные соглашения зарубежных
производителей стали, ограничивающих доступ
американской продукции на мировой рынок и
поощряющих демпинг на американском рынке, мешая
продаже европейской стали в Азии и азиатской – в
Европе. Вследствие отсутствия прямой юрисдикции
ВТО над событиями, подпадающими под
антитрестовские законы, американские
производители стали не выдвигали претензий
через торгового представителя, однако
современный политический климат оставляет
применение Раздела 301 как возможность.
Политические игры в Конгрессе.
Конгресс постоянно разделяет беспокойство
сталеплавильщиков относительно всплесков
дешевого импорта. Несмотря на то, что
республиканцы считаются большими приверженцами
свободной торговли, чем демократы,
республиканское большинство в начале 1999 года
активно поддержало Билль о квотах, который
предлагал президенту наложить ограничения на
внешнюю торговлю сталью и ввести дополнительные
протекционистские законы, чтобы вернуть объем
импорта на уровень 1997 года. По некоторым оценкам,
этот билль обошелся бы потребителям стали в США
дополнительно в 1,4 млрд. USD – недаром за семь
месяцев затраты его сторонников на лоббирование
законопроекта превысили 13 млн. USD. Однако билль не
только нарушал правила по квотированию ВТО, но и
угрожал интересам потребителей стали внутри
страны, поэтому усилиями последних был провален
в сенате. Важную роль сыграла угроза введения
ответных квот на экспорт сельхозпродукции США.
Выдвижение республиканцами столь антирыночного
закона явно носило оттенок политической игры –
присутствовал их расчет на вето президента и
стремление поссорить последнего с профсоюзами.
Таким образом, поддержка конгрессом квот в
принципе не означает закрытия американского
рынка, и, видимо, преувеличенно эмоциональные
дебаты относительно квот будут продолжаться.
Последним подтверждением такого направления
развития событий служит внесение в Конгресс в
начале марта 2000 года законопроекта о введении
квот на сталь на основе процентного присутствия
импортера на рынке США. Продолжают звучать
требования о предоставлении новых
государственных кредитных гарантий (на этот раз
– в размере 10 млрд. USD), предлагается ввести
дополнительный двухпроцентный налог с продаж
стальной продукции, отчисляемый в пенсионный
фонд для металлургов и предназначенный
облегчить пенсионное бремя компаний,
составляющее порядка 3 млрд. USD ежегодно.
Можно ли избежать
антидемпинговых санкций? Сложность
американского законодательства и многообразие
инструментов защиты внутреннего рынка могут
отпугнуть потенциальных импортеров стали.
Некоторые поставщики применяют тактику
наибольших поставок до введения антидемпинговых
мер, а затем переключают импорт на другую страну.
Но для компаний, рассчитывающих на рынок США как
один из основных, такой метод неприемлем.
Производители стали США тратят миллионы
долларов на развитие торгового законодательства
и помощь юристов в антидемпинговых
расследованиях – среди них бытует мнение, что
эти деньги приносят большую прибыль, чем
инвестиции в производство. Стабильно удерживать
некоторую долю рынка стали США и при этом
избежать антидемпинговых преследований можно
путем тщательного изучения своих возможностей и
проработки совместно с квалифицированными
юристами стратегии их использования в рамках
местного торгового законодательства.
Для получения антидемпинговых
компенсаций необходимы доказательства только
"материального" ущерба, которые
предоставить очень легко. Чтобы определить
ущерб, МТК оценивает состояние всей подотрасли
США, производящей продукцию, "похожую" на ту,
что подпадает под антидемпинговое
расследование. Учитывается объем импорта и его
влияние на внутренние цены, учитываются
тенденции изменения рыночной доли внутреннего
продукта и коэффициента использования
производственных мощностей, уровни прибыли,
возврата капитала, внутренних запасов и
безработицы. Как правило, МТК рассматривает
изменения этих и других факторов в течение трех
лет, предшествующих началу расследования.
Обычно МТК принимает во
внимание суммарный импорт из всех стран,
затронутых расследованием, однако, если импорт
из определенной страны не превышает трех
процентов общего объема, он рассматривается как
"незначительный", и страна исключается из
антидемпингового расследования. Могут быть
исключены и несколько стран, однако их суммарный
объем не должен превышать 7%. Таким образом, имея
уровень импорта ниже трехпроцентного порога,
можно избежать антидемпингового преследования
даже при нанесении материального ущерба
импортом данной продукции. Именно таким образом
Чехия и Македония избежали антидемпинговых мер
при расследованиях 1999 года относительно
толстого листа. Стоит заметить, что в случае
применения статьи 201 будет рассматриваться
суммарный объем импорта из всех стран независимо
от их доли в нем.
Торговое законодательство
позволяет МТК определять ущерб от импорта только
из тех стран, которые еще не затронуты
антидемпинговыми мерами. Поэтому, если
производители США подали антидемпинговую жалобу
против крупнейших импортеров, прохождение
дальнейших жалоб против стран с меньшей долей
импорта уже затруднено. При наложении
антидемпинговых санкций в 1999 году на Россию,
Японию и Бразилию относительно горячекатаной
стали эти крупнейшие источники импорта в новых
расследованиях были выведены из рассмотрения.
Таким образом, было подготовлено проникновение
на рынок новых импортеров, что мы увидели в 2000
году.
Следует учитывать, что санкции
касаются только продукции и стран, указанных в
антидемпинговом указе, поэтому одним из методов,
позволяющих избежать преследования, является
перенос источника импорта в другую страну.
Последние антидемпинговые указы уже пытаются
устранить этот фактор, охватывая как конечный
продукт, так и полуфабрикат (ярким примером
является Всеобъемлющее соглашение об
ограничении импорта стали с Россией). Следует
учитывать, что торговые законы США применяются
Таможенной службой США на границе, и если
импортер не может четко указать страну
происхождения товара или потенциальную
применимость к данной продукции антидемпинговых
мер или квот, могут быть наложены крупные штрафы
или уголовные санкции. Поэтому такой метод
устранения препятствий доступа на американский
рынок не может быть применен без консультаций со
специалистами по этому вопросу.
Если перенос источника импорта
в другую страну невозможен, а пятилетний
пересмотр антидемпинговых санкций не привел к их
отмене, единственным способом борьбы за долю
рынка США является участие в административных
расследованиях Департамента торговли, которые
можно требовать раз в год. Эти расследования дают
возможность импортеру доказать, что за
обозреваемый период продукция не продавалась по
цене ниже "нормальной" и, в случае их успеха,
повысить цену при нулевой демпинговой марже. Но
опять же, в качестве первого шага требуются
тщательная подготовка и консультации с юристами
соответствующего профиля.
Государственное
субсидирование
Администрация США в своем Плане
действий по стали от 5 августа 1999 года
подчеркивала настоятельную необходимость
предупреждения и устранения прямых или
косвенных субсидий для сталелитейной
промышленности в зарубежных правительственных
программах, поддерживающих избыточные
производственные мощности. Однако и тогда, и
сейчас замалчивается один ключевой момент: за
последние двадцать лет американские сталевары
получили миллиарды долларов кредитов и субсидий
в рамках федеральных и местных программ или
финансовых программ штатов, действующих и по сей
день. Несмотря на приоритетное развитие высоких
технологий, где доля использования стали
сравнительно невелика, государство системно
поддерживает сталеплавильную промышленность
одновременно на нескольких направлениях –
оказывает кредитную поддержку, создает
протекционистские условия для использования
внутри страны преимущественно местной
продукции, стимулирует повышение
технологического уровня производств и
обеспечивает социальную защиту работников
отрасли.
Наиболее ярким примером
субсидирования является миллиардная программа
государственной поддержки
неконкурентоспособных производителей стали США,
предоставляющая им преимущества как перед
зарубежными, так и внутренними
несубсидированными производителями.
Предприятия, которые подпадают под действие этой
программы, являются неконкурентоспособными
производителями с высокими затратами,
требующими серьезных инвестиций на
модернизацию, в том числе и на мероприятия по
защите окружающей среды. Специалисты IISI считают,
что их конкурентоспособность по сравнению с
современными мини-заводами все равно остается
сомнительной даже с поддержкой
налогоплательщиков – ведь они не смогли достичь
прибыльности даже в былых наилучших условиях
рынка.
Важнейшая программа последнего
времени, обеспечивающая финансовую защиту
сталелитейной промышленности на федеральном
уровне, – программа государственных кредитных
гарантий, принятая в 1999 году. Этой программой
могут пользоваться компании, которые в обычном
порядке не могут получить кредит на оборотные
средства и реинвестирование. Индивидуальный
грант может достигать 250 млн. USD для
сталеплавильных и 30 млн. USD для
горно-обогатительных предприятий, 85% из которых
гарантируются государством.
Специальные налоговые ставки, в
частности согласно Акту о налоговой реформе от
1986 года, сэкономили сталеплавильным компаниям
около миллиарда долларов, а Пенсионный фонд (PBGC),
используя деньги налогоплательщиков страны,
аккумулировал для работников сталеплавильных
компаний, в том числе уже закрытых, около двух
миллиардов в долговых обязательствах.
В дополнение к этому ряд
федеральных законов или законов уровня штатов
запрещает использование зарубежной стали при
реализации общественных проектов (кампания Buy
American), чем американским сталеплавильщикам
предоставляется еще одна форма протекции,
косвенно поддерживаются высокие цены на их
продукцию, приобретаемую государством за счет
налогоплательщиков. Так, согласно Акту о
реконструкции аэропортов от 1982 года,
расходование федеральных средств на материалы, в
том числе на сталь, допускается только в том
случае, если они произведены в США. В том же году
был принят подобный Акт поддержки наземного
транспорта, отдающий предпочтение
производителям США при строительстве и
реконструкции шоссейных и железных дорог. В 1991
году он был подтвержден, а в 1998 году действие его
мер было повторно продлено. В результате
действия этих законов местные производители
стали получили преимущества перед импортерами
на уровне 25%.
Параллельно с преференциями
вводились и явные ограничения импорта стали – 1984
году Акт о стабилизации импорта стали создал
условия для "соглашений о добровольном
ограничении импорта", в результате чего до 1992
года сталеплавильные компании получали ежегодно
1,3-1,9 млрд. USD дополнительного дохода.
В 1980 году открыта
государственная комплексная линия поддержки
научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ (R&D), направленных
на модернизацию сталеплавильной промышленности
в общенациональном масштабе. Так, Национальный
научный фонд (NSF) c этого времени ежегодно
предоставляет до 8 млн. USD на разработку
высокотехнологичных сталей, Национальное бюро
стандартов (NBS) – по 1,8 млн. USD на создание и
внедрение современных методов и средств
контроля при изготовлении высококачественной
стальной продукции. Ежегодно 5 млн. USD выделяются
на повышение экономичности
электросталеплавильных печей и экономию
стратегических материалов при производстве
стали.
Департамент энергетики (DOE) в
сотрудничестве с Американским институтом чугуна
и стали (AISI) с начала 90-х годов поддерживает
программу разработки бескоксового производства
чугуна (47 млн. USD в 1995 году), направленную на
утилизацию доменной пыли и окалины прокатных
станов. В рамках другой программы выделено 7,7 млн.
USD на разработку новых методов контроля
параметров технологического процесса и свойств
стали от литья до получения конечной продукции.
Тот же Департамент энергетики в течение 1985-1998
годов предоставил 2,3 млрд. USD в рамках
"Программы чистого угля", адресованной его
промышленным потребителям, в том числе
сталеплавильной промышленности. Вообще, объем
особых грантов Департамента энергетики на
развитие энергосберегающих сталеплавильных
технологий за последние 20 лет достиг 3 млрд. USD.
Если далее говорить об
энергосбережении в металлургии, то в рамках
общегосударственного Акта о повышении
конкурентоспособности сталеплавильной и
алюминиевой промышленности от 1988 года,
включенного в 1992 году в Акт об энергетической
политике, производители стали получили от
государства на НИР и ОКР в этом направлении более
155 млн. USD. Как видим, есть о чем подумать Украине,
– орган, контролирующий производство и
дистрибуцию электроэнергии и энергоносителей,
заинтересован в их экономии и вкладывает свои
средства в энергосбережение.
Субсидии приходят не только от
федерального правительства – власти штатов и
местные органы вынужденно вовлечены в помощь по
созданию новых производственных мощностей через
гранты на переквалификацию, низкие кредитные
ставки и сниженные налоги. Получатели этих
субсидий – как интегрированные производители,
так и мини-заводы. И если в последние годы
сталеплавильные мощности во всем мире широко
приватизировались, таким образом выходя из-под
субсидий, в США общественное финансирование
отрасли только увеличивалось. По словам одного
из руководителей небольшой сталелитейной
компании, объем помощи, включающий беспроцентные
кредиты, снижение налогов, гранты на поддержание
инфраструктуры и специальные цены на
электроэнергию, иногда сопоставим со всей
стоимостью компании.
Информация AIIS по 18 штатам
показывает, что по сей день работают
многочисленные программы поддержки
сталеплавильных предприятий, включая пакеты
стимулирования строительства новых мощностей,
гранты на программы переподготовки
специалистов, кредитование под низкий процент и
сниженные налоги. Только в пяти штатах (Индиана,
Пенсильвания, Кентукки, Огайо и Иллинойс)
субсидии производителям стали обходятся
налогоплательщикам более чем в полмиллиарда
долларов ежегодно. В середине 90-х годов
мини-заводы получили мощные стартовые субсидии
на новые производства (некоторые превышали 100
млн. USD в год), также оказывалась поддержка
интегрированным производителям стали.
По мнению AIIS, субсидии искажают
торговлю сталью и должны быть устранены – они
поддерживают избыточные производственные
мощности, что вполне определенно осуждалось в
"Программе действий" президента Клинтона.
Если зарубежные субсидии осуждаются и должны
быть предметом двусторонних и многосторонних
консультаций, то и местные субсидии также
неприемлемы. США должны признать существование
программ субсидирования, их вклад в
неэффективные и избыточные производственные
мощности и включить их в повестку дня любых
двусторонних либо многосторонних консультаций
по стали. Ниже приведены лишь некоторые субсидии,
предоставляемые сталелитейной промышленности
США.
Двадцать лет тому назад
компания Wheeling-Pittsbourgh Steel (WPS) стала
некредитоспособной по государственному займу,
что обошлось налогоплательщикам в 85 млн. USD –
долги были погашены в рамках Программы
государственных гарантий по займам, созданной в
1978 году для помощи маргинальным фирмам. В 1979 году
компанией был получен заем в размере 150 млн. USD на
строительство рельсопрокатного производства.
При этом 90% из его 100 млн. USD гарантировала
Администрация экономического развития
Департамента торговли (EDA) и 90% из оставшихся 50
млн. USD – Ассоциация фермерских хозяйств (FmHA). В 1984
году WPS получила 8,8 млн. USD федеральной помощи от
Департамента городского развития (UDAG) на
строительство новой линии высококачественных
покрытий для стали. В рамках "завершения
переезда компании в Неваду" в 1998 году власти
штата гарантировали 3,5-миллионный бондовый пакет
на запуск нового производства элементов
стального пола. В настоящее время это девятая по
мощности сталеплавильная компания,
насчитывающая 4800 работников. В ноябре 2000 года
компания подала в суд петицию о банкротстве и по
его решению получила 290-миллионный кредит на
поддержание деятельности. Управляющие компании
считают, что ее трудности вызваны нелегальным
импортом стали, не прекращающимся с 1998 года.
Восьмая в США по величине Weirton
Steel, основанная в 1909 году, является крупнейшим
производителем луженой стали. Как крупнейший
работодатель штата, она получила миллионы
долларов налоговых кредитов от Западной
Вирджинии. В частности, в 1983 году специальным
актом власти штата ввели налоговые кредиты на
выкуп компании ее работниками из конгломерата
National Steel – около 300 тыс. USD в первый год и по 500 тыс.
в последующие годы приватизации. Около 5 млн. USD
было получено по федеральным грантам на
специальные программы развития, в частности на
внедрение интегрированной системы
информатизации производства.
Компания Geneva Steel (основана в 1941
году) считается лидером в производстве широкого
тонкого листа. В 1987 году Администрация
экономического развития Департамента торговли
выделила правительственный грант в 200 тыс. USD для
поддержания работы компании. В 1987-1996 годах
властями штата Юта были предоставлены скидки с
налога на продажи порядка 15 млн. USD, а в 1999 году –
еще 660 тыс. USD налогового послабления в рамках
14-миллионного проекта поддержки бизнеса. На
федеральном уровне в 1996 году компания как
участник специального проекта "Чистая энергия
для интегрированной переработки угля и руды"
получила 150 млн. USD целевых средств. В результате,
с 1989 года Geneva Steel потратила около 400 млн. USD на
модернизацию производства и обновление
ассортимента.
Основными критиками политики
двойного стандарта американских
сталеплавильных компаний являются
представители Американского Института за
международную сталь (AIIS) – торговой ассоциации,
организованной в 1990 году и объединяющей фирмы
США, Канады и Мексики, импортирующие и
экспортирующие сталь. Члены ассоциации, куда
также входят портовые и таможенные служащие,
транспортники и потребители стали, ответственны
за 70% стали, импортируемой в США. Позиция
Института понятна – борьба с высокими
внутренними ценами на стальную продукцию и
ограничениями на импорт стали в США – количество
работников в металлопотребляющих отраслях США в
40 раз больше, чем в металлургии, и они не хотят
зависеть от диктата цен внутренними
производителями.
Перспективы импорта в 2001
году
Начиная с середины 1998 года,
производители стали США обращаются к
правительству с требованиями о защите рынка от
импорта, и 1999 год можно считать для них весьма
успешным – антидемпинговые санкции привели к
резкому снижению внешних поступлений. Тем не
менее, с конца 1999 года и в 2000 году начал расти
импорт из стран, не охваченных санкциями,
появились и новые импортеры. Несмотря на то, что в
прошлом году в США произведено 101 млн. т стали
(рис. 1), по данным Департамента промышленной
статистики, было импортировано 34,4 млн. т стальной
продукции (рис. 2), что на 6,2% больше, чем в 1999 году
(рост на 2 млн. т), однако на 8,6% меньше рекорда 1998
года (для сравнения: импорт стран ЕС в 2000 году
составил 23 млн. т. – увеличение на 21% по сравнению
с 1999 годом). Для потребителей стали США 2000 год
начался ростом цен и спроса – местные
производители несколько раз повышали цены при
дефиците некоторых товаров. Потребители, ожидая
дальнейшего роста цен, увеличили свои заказы
местным компаниям и начали страховать их
дополнительным импортом. В результате, в первом и
втором кварталах 2000 года внутреннее
производство росло, но увеличивались и запасы –
в марте поставки производителей США превысили 10
млн. т, а за весь квартал они составили 29 млн. т.
Рост курса доллара по отношению
практически ко всем валютам и оживление
внутреннего спроса стимулировали импорт
полуфабрикатов (в апреле – порядка 1 млн. т – рис.
3), а за первые 4 месяца 2000 года стоимость
импортных поставок полуфабрикатов в два раза
превысила стоимость всего импорта
полуфабрикатов 1999 года. С некоторой задержкой
начал расти и импорт конечных продуктов. С начала
третьего квартала было объявлено очередное
повышение цен на сталь внутреннего производства,
которое привело к началу расходования запасов
сервисных центров. В результате, в июле спрос
упал до 8,6 млн. т, а в августе потребность в 9,3 млн.
т показала пополнение истощившихся складов – в
сентябре спрос опять был на уровне июля. Таким
образом, к концу 2000 года сложилась ситуация,
когда покупатели стали на рынке США выжидали в
условиях низких цен и значительных запасов,
особенно по плоскому прокату.
С начала этого года импорт стали
был на уровне соответствующего периода 2000 года
(сказывалось влияние накопленных запасов), а
затем понемногу стал расти. Немедленно раздались
призывы развернуть кампанию по защите рынка,
которые завершились внесением в Конгресс
"Акта возрождения стали – 2001". Одновременно
ряд производителей проката США объявил о
повышении цен на 25-35 USD за тонну во втором
квартале 2001 года. Последствия этого шага
проявятся позже – импорт станет еще
привлекательнее для потребителей стали США, а
усилия производителей по защите внутреннего
рынка только возрастут.
Рис. 1. Еженедельный выпуск
жидкой стали в США,
тыс. т и коэффициент загрузки производственных
мощностей, % в 2000 году.*
*Источник: AISI
Под влиянием общественного
мнения новая Администрация США в начале марта 2001
года заявила, что "очень серьезно" ищет
более сильные меры для защиты сталеплавильной
промышленности от разрушающего влияния высокого
уровня импорта стали – их целью будет его
снижение на 3-7 млн. т до "предкризисного
уровня" (менее чем 30 млн. тонн ежегодно). Все же,
по нашему мнению, компромиссные решения будут
найдены – США без импорта стали, и особенно
полуфабрикатов, обойтись не смогут. Таким
образом, этот год в смысле импорта стали в США
может быть обратным прошлому – слабое первое
полугодие сменится активной его второй
половиной, а изменения цен будет диктовать
только ситуация с поставками.
Рис. 2. Импорт стали в США в 2000
году, млн. т. *
В заключение обратимся к
положению Украины на рынке стали США в прошлом
году. В отличие от России, Украина не была связана
количественными ограничениями экспорта
(динамика импорта из России и Украины в США – на
рис. 4 и 5 соответственно), и интересно отметить,
что объемы российских и украинских поставок
практически сравнялись (в прошлые годы
российские поставки значительно превосходили
украинские). Однако российский импорт в 2000 году
выглядел относительно более равномерным, а,
значит и более предсказуемым для американского
рынка. Не исключено, что именно этого эффекта
желает достичь торговая администрация США на
переговорах с Украиной о заключении соглашения
об импорте стали.
Инициатива по этому вопросу
была проявлена еще 7 декабря 1999 года, когда на
заседании Украинско-американской торговой
комиссии в Вашингтоне был подписан Меморандум о
предоставлении Украине технической помощи,
направленной на предотвращение нарушений
украинскими производителями и экспортерами
стали антидемпингового законодательства и
развитие в Украине рыночной системы
производства и реализации металлургической
продукции. Похоже, в то время было проблематичным
предложить конкретные меры по защите рынка США
от украинской стали в виду его относительно
небольшого объема. Однако в последующих
контактах с высокопоставленными
представителями Департамента торговли в 2000 году
американская позиция постепенно начала обретать
форму предложения о заключении соглашения о
добровольном ограничении импорта со стороны
Украины. Наконец, на переговорах в Париже в
ноябре – декабре 2000 года американская сторона
открыто предложила урегулирование текущих и
будущих проблем через Всеобъемлющее соглашение,
подобное уже существующему с Россией, и,
вероятнее всего, с учетом последних заявлений
новой администрации США, эта линия сдерживания
импортеров стали выбрана как долговременная.
Рис. 3. Импорт полуфабрикатов
в США в 2000 году, тыс. т.*
Рис. 4. Импорт стали из России
в США в 2000 году, тыс. т.*
Рис. 5. Импорт стали из
Украины в США в 2000 году, тыс. т.*
В середине января 2001 года
правительственная делегация Украины, включающая
представителей крупнейших металлургических
комбинатов, провела первые консультации с
Департаментом торговли США относительно
заключения Всеобъемлющего соглашения
относительно поставок на американский рынок
металлопродукции украинского производства.
Следует заметить, что переговоры проходили в
условиях смены администрации страны, когда
ключевые персоны еще не заявили о своей позиции в
данном вопросе. Руководитель делегации С.Г.
Грищенко информировал о принципиальных подходах
украинской стороны и выразил мнение, что уровень
квот может формироваться, исходя из фактических
величин экспорта Украины в США, трехпроцентного
расчетного уровня от общего импорта страны и
условий аналогичного соглашения с Россией. К
сожалению, предложенные в ответ американцами
предельные объемы поставок были выработаны явно
под давлением производителей стали США и
профсоюзов – они оказались существенно ниже
ожидаемых. Таким образом, предложенный вариант
Соглашения не мог быть принят украинской
стороной в основном вследствие расхождений в
количественных параметрах, и стороны
ограничились подписанием Меморандума.
Следующие переговоры будут
проходить с учетом изменений в Администрации
США, и стратегической линией может стать
рассмотрение конкретных вопросов по отдельным
видам продукции с целью определения достойного
объема экспорта в США с учетом того, что доля
Украины на мировом рынке металлов составляет
8-8,5%.
Выводы
Любая развитая страна обладает
достаточно мощной сталеплавильной
промышленностью – как наследство она досталась
от первой промышленной революции. И как дорогое
наследство, как признак "мужественности",
каждая страна старается ее сберечь – ведь,
несмотря на развитие новых технологий, сталь на
ближайшие десятилетия останется основным
конструкционным материалом. На примере США мы
видим, что рыночные отношения на уровне торговли
металлом совершенно не исключают
государственного регулирования отрасли, ведь
рынок как таковой ничего не поправляет – он
хорош тогда, когда им руководит государство. И
надо особо подчеркнуть, что если именно
производители стали одобряют и ищут
государственную поддержку, то потребители
сопротивляются ей, в результате чего достигается
компромисс, обеспечивающий развитие как рынка,
так и отрасли.
Украинским производителям
стали уже пора понять, что такая отрасль, как
металлургия, в системном смысле должна быть
единой – мировой опыт говорит сам за себя. Время
сплочения отрасли пришло – при сохранении
рыночной самостоятельности производителям
нужен широкий взгляд плюс продуманная
политическая, законодательная и экономическая
поддержка со стороны государства. Управляющим
отраслью государственного масштаба пришло время
для тщательного изучения опыта "справедливой
торговли" на рынке США и в зоне влияния ВТО,
чтобы умело применять его по отношению к
металлургии Украины. Сегодня мы пытаемся
удержаться на старых рынках, проникнуть в новые
ниши, но рано или поздно придет время, когда надо
будет удерживать свой, ведь импортная
нержавеющая сталь на рынке Украины – первый
звонок.