Редакция журнала обратилась к управляющему партнеру адвокатской компании “Магистр & Партнеры” Олегу Рябоконю с просьбой ответить на вопросы, волнующие нашу читательскую аудиторию.
ПРИОРИТЕТ ИНТЕРЕСОВ ОТРАСЛИ
ПРИОРИТЕТ ИНТЕРЕСОВ ОТРАСЛИ
Редакция журнала обратилась к
управляющему партнеру адвокатской компании
"Магистр & Партнеры" Олегу Рябоконю с
просьбой ответить на вопросы, волнующие нашу
читательскую аудиторию.
– Олег Васильевич, как Вы
считаете, каковы основные причины возбуждения
антидемпинговых расследований по отношению к
украинской металлопродукции?
– После распада Советского
Союза Украина столкнулась с реальностью
большого мира, которой она до тех пор не знала.
Новое независимое государство должно было
построить свою внешнюю торговую политику,
которая была бы согласована с мировым торговым
режимом.
Одним из аспектов международной
торговли является сохранение равновесия на
основных торговых рынках. Не имея четкую
экспортно-импортную политику как на уровне
государства, так и на уровне отдельных
предприятий, Украина на протяжении первых лет
независимости стала реальной угрозой для своих
торговых партнеров.
Приведем шесть основных
характеристик украинского производства на
протяжении 1991-1995 гг. Во-первых, большое
количество государственных предприятий, над
которыми был ослаблен государственный контроль
и руководство которых почти бесконтрольно
управляло ими. Во-вторых, дешевые трудовые
затраты производства. В-третьих, отсутствие
стабильной валюты на украинском рынке.
В-четвертых, появление огромного количества
частных предприятий, занимающихся
экспортно-импортными операциями, как следствие
либерализации внешней торговли. В-пятых,
отсутствие стабильного спроса на внутреннем
рынке и традиционных зарубежных рынках. В-шестых,
большое количество бартерных операций, которые
имели весомое влияние на формирование цен за
"живые" деньги.
Основными рынками, оказавшимися
на пути потока дешевого украинского товара, были
рынки стран Западной Европы, США, Латинской
Америки и Юго-Западной Азии. Многие
производители этих стран испытали большие
убытки от продажи украинских товаров по ценам,
которые в некоторых случаях были на 50-80% ниже цены
на подобные товары в странах импорта. Внутренние
потребители этих стран отдавали преимущество
дешевому товару из Украины.
Кроме того, существуют еще два
фактора, которые облегчают проведение
антидемпинговых процессов против Украины.
Во-первых, украинские производители, которые в
большинстве стран все еще считаются
"нерыночными", более уязвимы в
антидемпинговых процессах, чем их коллеги из
стран с рыночной экономикой, потому что
признание демпинга в таких случаях гораздо
проще, причем в большом размере.
Во-вторых, Украина не является
членом ВТО, и поэтому иностранные органы
расследования в случае нарушения своего
собственного законодательства знают, что
Украина все равно не сможет обжаловать их
действия.
Все это приводит к волне
антидемпинговых и специальных расследований
против Украины за рубежом.
– В чем основные различия
методологии американского и европейского
антидемпинговых расследований?
– В принципе, методики США и ЕС
отвечают единым правилам, установленным в
системе ГАТТ/ВТО. Однако есть и определенные
отличия двух систем. Рассмотрим только те,
которые влияют на введение антидемпинговых
пошлин.
Несмотря на то, что правила ВТО
определяют минимальные условия, позволяющие
применять антидемпинговые меры,
законодательство ЕС идет дальше, поскольку
содержит два дополнительных положения
либерального характера, которые применяются не
всеми членами ВТО. Эти положения известны как
"оценка интересов Сообщества" и "правило
более низкой ставки таможенной пошлины".
Даже если было доказано, что
существует наносящий ущерб демпинг,
антидемпинговая пошлина может и не вводиться.
Это возможно, когда интересы Сообщества требуют
не применять антидемпинговые меры. Согласно
статье 21 Постановления Совета ЕС №384/96:
"…Установление того, требуют
ли интересы Сообщества вмешательства,
основывается на оценке совокупности различных
интересов, включая интересы внутренней
промышленности и пользователей, и потребителей…
Меры, введенные на основании установленного
демпинга и ущерба, могут не применяться, если
органы расследования на основании всей
предъявленной информации смогут сделать
однозначный вывод о том, что применение таких мер
не отвечает интересам Сообщества…"
Органы Сообщества не налагают
пошлину, если они устанавливают, что такая мера
не отвечала бы интересам Сообщества. Данный
аспект имеет очень большое значение и включает
политическое давление на Комиссию и на
государства, которые являются членами ЕС. Однако
существует презумпция в пользу интересов
отрасли Сообщества, и на практике органы
Сообщества редко принимают решение не
накладывать пошлину исключительно на основании
того, что такая мера не отвечает интересам
Сообщества.
Принцип применения более низкой
ставки пошлины означает, что уровень
накладываемой пошлины не может превышать размер
демпинговой маржи и всегда устанавливается на
уровне, достаточном для устранения ущерба. В
результате этого органы Сообщества рассчитывают
не только демпинговую маржу, а также и разницу, на
которую цены импорта ниже уровня цен, при которых
производители Сообщества могли бы работать
прибыльно. Если такая разница, которая
называется маржой ущерба, меньше, чем
демпинговая маржа, то органы Сообщества должны
наложить пошлину, эквивалентную марже ущерба.
– Как Вы считаете, какие
основные уроки антидемпинговых разбирательств
на сегодня могут вынести для себя наши
металлурги? Есть ли отличие в отношении к
украинским производителям в 1997 г. (при первых
расследованиях) и сегодня?
– Изучив статистику
антидемпинговых расследований, возбужденных
против Украины, мы пришли к выводу, что одной из
основных причин введения крайне высоких
антидемпинговых пошлин (в некоторых случаях они
достигают более 150-200%) является нерыночный статус
Украины.
Статус нерыночной экономики
крайне негативно сказывается на возможности
украинских предприятий защищать свои интересы в
антидемпинговых расследованиях. Если говорить
конкретно, то в странах, где Украина признается
страной с нерыночной экономикой в целях
антидемпингового законодательства, украинские
предприятия практически не имеют возможности
доказать, что они не экспортировали свою
продукцию по демпинговым ценам. Так, например, в
деле против импорта стального листа в США
Украина рассматривалась страной с нерыночной
экономикой. В результате демпинговая пошлина для
украинских заводов была определена на уровне от
81 до 237%. В расследовании в ЕС по бесшовным трубам
демпинговая маржа была определена на уровне 123%. И
таких примеров множество. Понятно, что при таких
решениях рынок будет закрыт для украинских
предприятий.
Напротив, в тех расследованиях,
где украинские предприятия рассматривались в
соответствии с рыночной методологией,
демпинговая маржа не превышала 10%: в Чили – 9%, в
Тайване – всего 4,5%. Это является прямым
доказательством того, что в антидемпинговых
расследованиях возможно реально защитить свои
интересы.
Безусловно, всего лишь
изменением статуса Украины с нерыночного на
рыночный проблема демпинга не будет решена.
Однако в условиях рыночного статуса, когда
каждое предприятие будет отвечать
самостоятельно, у руководства предприятия
возникает большая заинтересованность улучшить
маркетинговую политику, защитить свои
собственные интересы на иностранном рынке,
внимательно следить за ценами и условиями
торговли на конкретном иностранном рынке.
В 1999 г. государственные органы
Украины впервые серьезно подошли к вопросу
переговоров с иностранными государствами по
поводу снятия с Украины нерыночного статуса.
Конечно же, этот факт очень радует наших
производителей и они оказывали и оказывают
всяческую поддержку усилиям, предпринимаемым на
государственном уровне.
9 октября 2000 г. Совет ЕС утвердил
поправку №2238/2000 к Постановлению Совета ЕС 384/96, в
котором ЕС признал эволюционное продвижение
Украины на пути создания эффективной рыночной
экономики и на этом основании исключил наше
государство из списка так называемых нерыночных
стран, что в рамках базового антидемпингового
законодательства ЕС означало предоставление
предприятиям Украины специального режима.
Этот специальный режим можно
рассматривать как промежуточный вариант в
подходе ЕС к группе стран, которые все еще не
считаются полностью рыночными, но экономику
которых на сегодняшний день уже больше нет
формальных оснований считать нерыночной.
Согласно данной поправке,
экономика Украины не считается больше
нерыночной. Однако это не приводит к
автоматическому предоставлению полного
рыночного статуса предприятиям нашей страны.
Поправка разрешает более гибко подходить к
оценке ситуации в каждом конкретном случае с
целью определения, работают те или иные
предприятия в условиях, при которых рыночные
отношения преобладают. Она также вводит более
системный подход в части предоставления
индивидуального режима расследования. Для того,
чтобы быть признанными "рыночными",
предприятия, согласно ст. 1 Постановления ЕС №384/96
"О защите против демпингового импорта из
стран, не являющихся членами Европейского
Содружества", должны доказать, что:
– решения предприятий
относительно цен и расходов, включая расходы на
страхование сырья, технологические и трудовые
расходы, изготовление, продажу и инвестирование,
осуществляются с учетом рыночных сигналов,
которые отражают спрос и предложение, без
значительного вмешательства государства в этот
процесс, а также, что стоимость большинства
расходов в большой мере отражает рыночные цены;
– предприятия должны вести
один четкий бухгалтерский учет, который
проверяется независимыми аудиторами
соответственно международным бухгалтерским
стандартам, учрежденным для этой цели;
– производственные
расходы и финансовое положение предприятий не
должны искажаться операциями, перенесенными с
прошлых нерыночных систем, особенно касаемо
обесценивания вкладов, списанных со счетов сумм,
бартерной торговли и платежей за счет
невыплаченных долгов;
– предприятиям,
подпадающим под действие законов о банкротстве и
собственности, гарантирована уверенность в
неизменности законодательства и стабильности
деятельности;
– валютный обменный курс
устанавливается соответственно биржевому курсу.
В практическом плане
специальный режим можно рассматривать как
смешанный. Когда украинские экспортеры могут
доказать, что реально работают в условиях, где
преобладают рыночные отношения, то к ним будут
применяться те же правила, что и к предприятиям с
рыночной экономикой. Если же украинские
предприятия не желают этого (или им это невыгодно
по тем или иным причинам), то они могут выступать
в роли субъектов с нерыночной экономикой.
Поэтому решение относительно признания
рыночного статуса экономики Украины имеет
только половинчатый характер, так как не
означает полного признания рыночного статуса
украинской экономики и не обеспечивает
благоприятный торговый режим для Украины.
– Вступление во ВТО – благо
или зло для наших торговцев? Не окажется ли, что,
лоббируя интересы наших металлоторговцев,
стремящихся на Запад, мы не сможем защитить свой
внутренний рынок от массированного наплыва
импорта? Насколько наше законодательство
отработано для защиты внутреннего рынка?
– Вопрос очень серьезен и
требует более глубокого анализа.
– В США создается
организация, которая будет отслеживать динамику
поставок и цен для мониторинга рынка. Нужна ли
такая служба в Украине?
– Вопрос мониторинга цен и
рынка важен не только государству, которому,
безусловно, необходимо иметь информацию для
определения своей экспортно-импортной политики,
но в первую очередь частным предприятиям. На наш
взгляд, за неимением бюджетных средств на
создание подобной системы, этот вопрос в Украине
должен быть решен на частном уровне.
Безусловно важным вопросом для
Украины является возможность отстаивания
национальных интересов в торговых спорах с
другими государствами на своевременной,
полномочной и активной основе. На наш взгляд, для
более слаженной торговой политики требуется
государственный орган, который будет наделен
определенными властными полномочиями и который
будет определять внешнеторговую политику (с кем
дружить, а кому угрожать торговыми санкциями),
как, например, это делает Офис Торгового
Представителя США или Отдел Внешней Торговли в
Комиссии ЕС.
– Как Вы считаете, можно ли
было избежать специального расследования по
трубам на российском рынке?
– На мой взгляд, у российской
стороны вообще не было оснований возбуждать
специальное расследование против Украины в
марте 2000 г. Ведь по российскому законодательству
специальное расследование можно возбудить
только на недискриминационной основе, то есть
против всех стран в целом и только в условиях
роста импорта, который наносит ущерб внутренним
производителям.
Согласно законодательству
России, специальное расследование не может
проводиться исключительно против Украины, а
должно проводиться против всех стран.
Соответственно, рост импорта и ущерб должны быть
доказаны в отношении всего импорта.
На самом деле статистика
говорит о противоположном. (При подготовке
данного материала использовались данные
Госкомстата России, а также "Металл Эксперт"
Выпуск 2(59), февраль 2001 г. – авт.)
Принимая 1997 г. за точку отсчета
периода, за который должен проводиться анализ
динамики импорта, можно увидеть, что общий импорт
стальных труб из всех стран в РФ существенно
сократился. Так, в абсолютных единицах в 1998 г.
общий импорт сократился на 32%, а в 1999 г. – на 24% по
сравнению с 1997 г. В 2000 г. импорт возрос по
сравнению с 1999 г. и 1998 г., однако при этом не смог
достичь уровня 1997 г.
В относительных единицах доля
импорта постоянно сокращалась. В 1997 г. объемы
импорта труб по отношению к внутреннему
производству в России составляли 31,2%, но уже в 1998
г. – только 26%, в 1999 г. – 25,4%, а в 2000 г. всего 22,9%.
По отношению к общему
потреблению стальных труб в РФ доля импорта
также постоянно уменьшалась за базовый период. В
1998 г. доля импорта в общем потреблении стальных
труб составила всего 22,5% по сравнению с 25,4% в 1997 г.,
в 1999 г. произошло дальнейшее сокращение до 22,3%.
Тенденция вытеснения импорта трубами
российского производства сохранилась и в 2000 г.,
так, доля импорта в потреблении сократилась до 21%.
Выделение Украины из общего
списка импортеров в специальном расследовании
является нарушением норм российского закона.
Вместе с тем, даже если рассматривать
исключительно импорт из Украины, все равно
невозможно доказать ущерб российским
производителям труб. Импорт стальных труб из
Украины постоянно падал как в абсолютных, так и в
относительных единицах. Как показывает
официальная статистика РФ, украинский импорт
стальных труб в РФ в 1998 г. упал на 29% по сравнению с
1997 г., а в 1999 г. произошло дальнейшее сокращение,
которое составило 44% по сравнению с 1997 г. Несмотря
на увеличение импорта в 2000 г., он все же не достиг
уровня 1997 г. и в абсолютных величинах на 7% меньше
показателя 1997 г.
Импорт стальных труб из Украины
в РФ в 1997-1999 гг. не возрастал, а постоянно падал,
причем в размерах, которые никак нельзя назвать
несущественными (более 20% в год).
В то же время внутреннее
производство процветало. Статистика
предоставляет следующие цифры. Спад
производства в России в 1998 г. по сравнению с 1997 г.
произошел на 18,2% как следствие финансового
кризиса. Однако в 1999 г. производство стальных
труб в РФ значительно увеличилось и уже в 2000 г. не
только достигло уровня 1997 г., но и превысило его
на 33,7%.
В 2001 г. российские производители
увеличили объемы производства даже по сравнению
с 2000 г. В феврале 2001 г. 7 крупнейших российских
трубных заводов произвели 331,3 тыс. т стальных
труб, что на 3% превышает показатель предыдущего
месяца 2001 г. За январь – февраль 2001 г. российские
заводы произвели труб на 21% больше, чем за
аналогичный период 2000 г. Среднесуточное
производство стальных труб в России в целом
составило 14,6 тыс. т/сутки, что является рекордным
показателем за долгие годы. Среднесуточные
производственные показатели увеличили все без
исключения крупные трубные заводы России.
Изучив данные статистики, можно
сказать, что не существует ущерба российским
производителям в результате возросшего импорта
стальных труб, а, соответственно, нет и предмета
расследования. В таких условиях проведение
специального расследования против украинских
стальных труб может оказаться завуалированной
попыткой российских трубников монополизировать
свой собственный рынок, вытеснив с него своего
основного конкурента – Украину. Российские же
власти, пренебрегая нормами своего
законодательства, способствуют установлению
такой монополии.
– Какие советы Вы можете дать
украинским экспортерам?
– В условиях, когда в Украине
складывается критическая ситуация с погашением
иностранных долгов, объем экспорта и,
соответственно, объемы валютных поступлений
играют крайне важную роль. Поэтому хотелось бы
посоветовать украинским экспортерам более
активно бороться за внешние рынки.
Стратегия защиты предприятий в
торговых расследованиях определяется, прежде
всего, в зависимости от стадии подобного
процесса, например:
– расследование может быть
только начато;
– · или торговые санкции
уже введены и требуется их пересмотр;
– или происходит выход
украинского предприятия на новые рынки и оно
ведет изучение возможных торговых ограничений.
Обычно в случае с развитыми
странами информация о начале расследования
появляется из неофициальных источников за
месяц-два до подачи жалобы. Поэтому уже тогда,
когда вы знаете, что против вашего предприятия
начато расследование, необходимо приступить к
изучению ситуации и искать пути разрешения спора
либо через переговоры с жалобщиками, либо
используя политические рычаги.
Параллельно с процессом
изучения ситуации должны идти подготовка к
расследованию и просматриваться продажи за
возможный период расследования. Также
необходимо начать сбор информации по возможному
ущербу жалобщикам.
Если предприятию удается
провести подготовку, то в момент официального
начала расследования оно уже готово к защите, что
выравнивает его позиции с жалобщиком на этом
этапе.
Украинские предприятия имеют
положительный опыт защиты своих интересов в
подобных расследованиях. Например, в Чили была
снижена пошлина с 20 до 9%, в Индонезии заключено
соглашение по квотам, в Таиланде расследование
прекращено без введения пошлин, в ЕС заключено
соглашение по квотам, в Тайване дело было
прекращено без введения пошлины.
В некоторых странах решения о
введении торговых ограничений уже действуют, и
задача предприятия в данном случае состоит в том,
чтобы вывести свою продукцию из-под действия
каких-либо ограничений.
Для таких дел предприятие
должно разработать стратегию получения доступа
на рынок, что может включать в себя:
– выяснение круга лиц, как
заинтересованных за сохранение торговых
санкций, касающихся украинских предприятий, так
и незаинтересованных;
– составление плана
действий, которые должны быть предприняты;
– проведение
подготовительных работ, которые должны быть
осуществлены как в Украине, так и в стране, рынок
которой стал объектом исследования.
Примером таких действий может
служить участие украинских предприятий в
пересмотрах размеров антидемпинговой пошлины в
США по титановой губке и ферросилицию, где в
результате защиты пошлины в размере 83% и 104%
соответственно были полностью отменены. В марте
2001 г. было объявлено решение о снятии пошлин на
импорт ферросилиция из Украины в ЕС, что явилось
результатом активной защиты интересов
украинских предприятий, начиная с конца 1998 г.
В случае выхода предприятия на
новые рынки работа предприятия сводится к
получению информации о возможных торговых
санкциях и о том, какие меры предосторожности
должны быть предприняты для предотвращения
возбуждения торговых споров. Необходимо изучить
состояние местного рынка сбыта в данной стране,
ценовые параметры, экономическое состояние
местного производителя, существование или
отсутствие торгового законодательства и
практики его применения. Эта работа включает в
себя также установление системы мониторинга,
отслеживающей условия, при которых применение
торговых санкций неизбежно.